16地债务率超过100%：自己监督自己是不可能的【2】

　　许不许地方发债仍是个问题

　　与两年前的那次审计不同，这次审计署没有在公告中提出任何审计建议。个中原因，以及是否会有不公开形式的建议提出等，因审计署婉拒了法治周末记者的采访，记者不得而知。

　　法治周末记者详细比对了时隔两年的两份审计公告，发现两次审计均发现的问题包括：地方政府融资平台管理不规范；一些地方或行业负债重、偿债弱；部分单位违规取得和使用债务资金；对债务监管不到位。

　　在2011年公布的全国地方性债务审计结果公告中，审计署在审计建议中明确提及地方政界和学界呼吁多年的放开地方政府借债，“可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开”。

　　是否允许地方政府自行举债，长期以来一直争论不休。一般认为，中国现行法是严格禁止地方政府举债的，其法律依据是现行预算法第28条：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

　　在此前热烈讨论的预算法修订过程中，是否会放开地方自行举债一直是争论的焦点之一。预算法修订草案对此问题的态度也有所反复。一审稿草案中曾删去“地方政府不得发行政府债券”的相关表述，改为“地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保”，并增加规定“由国务院对地方债务实行限额管理，国务院确定的限额须经全国人大批准”。但到二审稿时，修改又打回原形，仍保留现行规定。评论认为，这体现出欧债危机蔓延背景下中央对地方发债的忧虑。

　　在财政部财政科学研究所副所长王朝才看来，外界其实一直误解了现行预算法的规定。

　　“不是不允许地方政府借债，第28条后面还有句除‘法律和国务院另有规定外’，现在实际上也是国务院批准的可以发债，去年启动的地方政府自主发债四个试点(广东、浙江、上海、深圳)就是很好的例子。所以预算法这条属于可改可不改。”王朝才对法治周末记者说。

　　学者也有不少人反对放开地方政府举债。张德勇就对记者明确表示，他担心现在不允许都已经发展成这样，一旦放开，万一再出现暗债怎么办。暗债不透明，更隐蔽，更难于监管。他坦言对地方政府的管理能力不太放心，地方有发展的冲动。“就像木桶的短板效应，债务这块要尤其谨慎，当前应该是避免问题为主，而不是出了问题再来解决。”

　　审计署不再就此问题公开发声，预算法修订案，因为分歧和争论，也迟迟未能提交表决，地方政府举债的走向，似乎并不明朗。

　　地方政府融资缺乏规范

　　两年前在对地方债务审计时发现的首要问题，就是“地方政府举债融资缺乏规范”，这次审计结果公告时不再提及。

　　在过去两年里，曾经被认为是变相举债的通过地方融资平台借债、违规提供担保获得资金、甚至政府部门直接举借债务在现实中变得极为普遍，地方政府运用这类手段似乎已经稀松平常。

　　一位融资租赁行业人士对法治周末记者说，绕开法律法规来为政府获取债务资金很常见，现在投资者大多也对政府项目趋之若鹜，因为认定政府在后面必然有保障，风险低利息高。

　　针对国内外对地方债务急剧肿胀的担忧，2012年的最后一天，财政部、国家发改委、人民银行、银监会联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(即263号文)，以遏制有抬头之势的违法违规融资行为。

　　但据上述行业人士向记者透露，现在业内对此也下有对策，比如为规避263号文，政信信托发行时，原先政府出具的“承诺函”不见了，但出现了“对账函”和“证明函”，实质上无非是换了个名称，政府担保的性质没变。

　　审计署报告说，有5个省和3个省会城市政府有关部门违规为800多亿元的债务提供担保。

　　中国法学会财税法学研究会常务理事甘功仁对法治周末记者说，近两年财政部、银监会等部门其实出台了不少部门规章，限制和规范地方政府融资平台的适用，国务院也一直要求对其清理退出，但对地方政府融资行为一直缺乏统一的行政法规。

　　虽然审计署称赞地方政府债务管理制度有所完善，36个中有28个出台了地方政府性债务管理制度，但似乎效果并不显著。

　　“自己监督自己，那是不可能的。”但甘功仁认为，地方债务从根源上说其实主要不是法律问题，而在于中央与地方关系，中央给地方多大程度上的自主权，财权与事权能否匹配起来。