专家称预算分配存痼疾:预算资金超实际需要

　　财政收入增速下滑使政府下决心“开源节流”，“过紧日子”。财政部近日发出通知，要求中央国家机关各部门对2013年一般性支出统一按5%比例压减，重点压减办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置和运行经费、公务接待费、因公出国(境)经费等。

　　6月27日，财政部部长楼继伟在向十二届全国人大常委会第三次会议做2012年中央决算报告时表示，2013年1~4月，中央财政收入19963亿元，同比下降0.8%，完成全年中央财政收入预算压力很大。

　　这并非中央第一次提出压减一般性支出。比如，2008年全球金融危机时期，财政部曾于当年12月发出通知，要求严格控制一般性支出，提出“公务购车用车、会议经费、公务接待费用、出国(境)经费”4个零增长的要求。

　　“这几年，中央在提出政府带头过紧日子时，都从压缩政府的一般性支出入手，说明政府为了维持正常运转的支出确实有较大的压缩空间。”上海财经大学教授邓淑莲接受中国青年报记者采访时表示。

　　邓淑莲解释说，一般性支出是一个部门或单位行使其职能所需的运转费用或消费费用，属于我国预算科目中的基本支出，是保证单位正常运转所必须的开支。从一般性支出性质来看，属于购买性支出，也称为“一次性支出”或“消耗性支出”。一般性支出开支太大，易导致过多挤占其他资金；一般性支出开支不足，又会影响政府职能的顺利实现。因此，在公共财政体制下，保持适度合理的一般性支出是十分必要的。

　　一般性支出具有零散性，监督难度较大。从目前预算科目分类标准来看，一般性支出包含的具体项目有办公费、印刷费、水电费、会议费、差旅费等多项支出。由于这类支出名目繁多，有些单位趁机钻政策的空子，把一些不合理的支出合法化。

　　一般性支出开支过程中难以明确区分“公用和私用”。在日常工作中，有些一般性支出没有固定的开支标准，或其支出是否具有必要性、是否有效益，并没有统一的规定来约束，给支出水平带来过大弹性。

　　财政部的通知下发后，公众算出了这样一个数字：根据2012年中央决算报告，2012年中央行政单位的行政经费合计1028.52亿元，如果今年按5%的比例压减，压减的规模约为51.4亿元。

　　中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君对中国青年报记者表示，50多亿元的压减规模不算小，这其实反映了我国预算分配模式中的一个痼疾，即政府部门每年获得的预算资金，远远超过实际支出需要。

　　记者注意到，公众对于财政部通知大都理解为，政府要大量减少包括“三公经费”在内的行政经费。而在一些财税法学者看来，按照目前我国部门预算采取的功能分类方法，行政经费并不在这种分类中，行政经费支出分散在诸如一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育传媒等功能分类中，若要掌握政府行政费用，需要从这些分类中，分离汇总出政府执行以上职能时自身的花费。

　　“简单的一个几百亿、上千亿的数字，看不出来行政经费包括哪些支出，每项到底是怎样的标准，也不知道有关部门是基于怎样的目的把钱花出去的。”邓淑莲说，据她了解，即使是中央部门内部的预算表中，也没有单独的“三公经费”、行政经费科目，“估计都是从属于行政经费的多个科目里扣出来的数字，从2012年开始，财政部每年6月底在向全国人大常委会做上一年中央决算报告中单列行政经费，这个数字估计都是这样一点点扣出来相加的。”

　　王雍君对这一说法表示赞同，“严格说来，行政经费支出、‘三公经费’支出都不是按照科学分类的预算支出科目，由于这些支出具有很浓厚的内部服务特征，不属于政府向纳税人提供的公共服务支出，行政机关公用私用的界限很难界定，有比较大的权力寻租空间，所以政府回应公众期待，这几年逐步推动了行政经费和‘三公经费’的预决算公开。”

　　2012年中央决算报告中披露，汇总2012年中央行政事业单位等用当年财政拨款开支的因公出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费支出，合计74.25亿元，比预算数减少5.59亿元。其中，因公出国（境）经费19.45亿元，减少两亿元；车辆购置及运行费40.67亿元，减少2.81亿元；公务接待费14.13亿元，减少0.78亿元。

　　然而，在一些业内人士看来，为了应对中央政府压缩行政支出的要求，许多政府部门采取了转嫁费用的办法，因此，政府实际支出的行政经费、“三公经费”难以真正降低。

　　从审计署公布的2012年中央部门预算执行情况来看，普遍存在的问题包括：超标准列支会议费、出国费，在计划外召开会议和组织出国，自行改变项目支出内容，向下属单位和其他单位转嫁行政费用等。

　　王雍君认为，我国目前的“三公经费”支出标准弹性较大、统计口径相当随意、信息披露高度松散，要想解决这些问题，对“三公经费”要有一个严格的开支标准，包括数量标准、价格标准、总额标准三方面。

　　在他看来，仅仅讨论“三公经费”规模、数额大小，无从判断开支是否合理，现在关于各级政府部门“三公经费”的标准鲜有权威、统一规定，已有的一些制度标准本身不合理，这些根本的问题未来需要解决。

　　对于开支标准，王雍君认为，应该由财政部牵头来制定，各部门协助，报国务院批准，每年可以微调。“有标准的好处是方便监督”。（王亦君）