养老“双轨制”成社会矛盾焦点 群体分割致利益冲突

湖北恩施市村民展示新农保“退休金”存折。 　　彭绍峰摄

一名在浙江平湖打工的安徽籍务工人员咨询城乡居民社会养老保险政策。 　　陈彬摄

　　如何深化事关亿万人民福祉的社会保障制度改革，是万众瞩目的重大社会热点难点问题之一。

　　民盟中央高度关注社会保障制度改革，近3年先后组织收入分配改革、基本公共服务及有关养老、医改等重点调研，今年5—7月又开展以“全面优化制度安排，实现社会保障定型、稳定、可持续发展”为主题的大型调研活动。民盟中央主席张宝文、常务副主席陈晓光分别带队赴山东调研，同时委托江苏、辽宁、黑龙江、陕西及成都市民盟组织进行同题调研。

　　通过调研，民盟中央认为，我国社保体系建设已经从面向部分人群的选择型制度安排转变为面向全民的普惠性制度安排，正在从渐进改革的试验性状态步入制度定型与可持续发展的新阶段，这一制度体系亟待通过深化改革来加以优化，急需理性的顶层设计。

　　无差别保障

　　改变城乡分割、群体或身份分割的格局

　　社会全体成员，无论身处何地，无论身份差异，都能享受到同等的社会保障或社会福利。这是保障体系的应然状态，其诉求便是要建成全国统一的社会保障体系或社会福利体系。

　　从这个意义上讲，我国的社会保障体系建设仍在路上。比如养老，我国目前已经初步实现了养老保险的制度全覆盖，符合退休条件的城乡老年人均能够按月领取养老金。纵向来看，这是历史性的突破；但横向比较，现行制度结构的不协调便显现出来。比如企业职工养老保险改革急速推进，老职工进入了新制度；而机关事业单位还在原地踏步，新人也继续着传统退休制度。

　　“双轨制”已成当前社会矛盾的一个焦点，群体分割反映出来的就是利益冲突。“解决办法只有一个，这就是为机关事业单位建立与企业职工相似的社会养老保险制度，真正实现缴费义务平等、制度结构相同、待遇计发办法一致。”民盟中央常委、中国人民大学教授郑功成说。

　　调研组建议，包括变机关与事业单位分割推进为一体联动，建立公职人员养老保险制度，以减少改革阻力；采取名义账户制，只记录缴费情况而不做实个人账户，当其离开时再将名义账户累计基金积累给予兑现，或退休时分段计发养老金等等。

　　差别还突出表现在城乡之间。调研组发现，受长期城乡二元结构的影响，当前我国各项社保制度几乎均处于城乡分割状态。城乡居民的养老保险之间，新型农村合作医疗和城镇基本医疗保险之间，农村低保标准与城市低保标准之间，都存在着明显差距。

　　整合已在进行。在调研组所到的山东省，从今年1月1日起，东营市在全省率先打破城乡医保“二元结构”，整合新农合与城镇居民医保，实行城乡居民医疗保险制度，城乡居民医保实现同城同待遇。

　　调研组指出，应将城乡社保体系一体化作为统筹城乡发展的重点，同时摆到全面优化社保制度的优先位置，并通过制度整合等方式加以推进。可先行推进城乡社会救助、医疗保险与老年福利一体化，将城镇的保障性住房制度等逐步向农村延伸，实现公共福利资源的公平、高效配置。

　　“社会保障制度的根本是要增进国民对国家的认同，应该是一种国民普遍待遇和全体公民的基本待遇。”调研中，郑功成一再强调社会保障制度的“无差别性”。

　　理顺管理体制

　　改变部门分割、地区分割的状态

　　山东省滨州市无棣县农民刘海峰提起医保一脸迷茫，“农忙时在家种地，农闲了就出去打工”的刘海峰没有想到，正是这样的“两栖生活”让他在家时参加了新农合，出去打工时，用工企业又为其建立了城镇医保账户。重复参保在农民工群体中并不鲜见，其背后是管理体制混乱。

　　医保方面随着三大医保归口合一，问题将逐步得以解决。但部门分割的管理体制在社会保障体系中仍较普遍，这种状况直接影响了公共资源的合理配置。

　　比如社会救助。除民政部门外，教育救助、住房救助等分属教育、住建等部门管理，工会、残联等组织也提供相应的救助。同时，民政部门内部也是职能分割严重，导致重复救助、多头救助和遗漏救助。

　　民盟中央建议，将公共救助资源集中归口到民政部门统一管理与统一分配，同时明确规范相关部门在社会救助实施中的配合责任。

　　“我国的社会保障制度一直是‘碎片化’，起初并没有一个统一的顶层设计，而是走一步是一步，各地区、各部门都有自己的政策安排。如果说起初我们是摸着石头过河，现在则到了打造一个统一的社会保障制度的时候了，这应该是现代国家的基本制度。”北京大学国家发展研究院教授李玲说。

　　管理不善，还突出表现在社保统筹层次过低。就职工基本养老保险而言，从调研组调查到的情况来看，仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7省（区、市）实现了基本养老保险基金省级统收统支。全国职工基本养老保险基金总体上依然分散在市、县一级，地区分割统筹的格局并没有根本性变化，法定的国家统一制度安排在一定程度上已沦为地方性制度。

　　地区分割的危害显而易见，调研组认为，其直接后果至少有三：造成不同地区的养老保险实际缴费负担畸重畸轻；导致不同地区养老保险基金收支余缺分化；放大了现行制度的问题，如虚高的名义缴费率，地区收支缺口被无形放大，个人账户空账运行，基金积累贬值等。调研组建议实现基本养老保险基金全国统筹，并指出这是优化整个养老保险制度的治本之计。

　　此外，根据调研组掌握的资料，医疗保险仍大多还停留在县级统筹。调研组建议，应尽快将医疗保险统筹层次提到地市级，并向省级统筹稳步迈进，以切实解决疾病风险分散与财务稳定问题，为患者据需跨县市就医创造条件。

　　“如果统筹层次得到了提升，地区差距就会缩小，国民的福利权益会走向公平，亦会为区域协同发展创造相应的环境。”民盟中央副主席徐辉说。

　　明确责任分担

　　确保制度公平可持续发展

　　针对当前关于“高福利”国家的争论，调研组在讨论中也渐渐达成共识：民生一定要改善，福利肯定是逐步提高，否则国家发展和财政增加的意义何在？但实现福利增长，绝不是政府包办，而要有责任分担机制。

　　当前，一些地方政府推行所谓“高福利”政策，如有的推行免费医疗或将医保报销水平提到90%以上，有的地方养老服务机构建设不考虑供求之间有效匹配而追求“大而全”。调研组指出，这种追求短期福利政绩的现象，值得引起警惕。

　　调研组认为，基于现实国情与所处发展阶段，保持福利增长是必要的，但除了极端弱势群体外，所有人获得社会保险、社会福利待遇均应坚持以承担相应的缴费义务为条件。只有这样，才能形成共同参与、共同分担、共同享有的新社保精神，形成自助、互助、公助相结合的新社保格局。

　　从责任分担来看，调研组认为，总体上是政府与单位的责任偏重，个人与社会的责任偏轻。如职工养老、医疗保险的单位缴费率分别为20%、6%，个人仅为8%、2%；城乡居民医疗保险由政府补贴300元，个人缴费还停留在30—40元。

　　调研组指出，要逐步改变养老、医疗保险等单位缴费多、个人缴费少的失衡状态，通过强化个人责任来维护制度理性，实现可持续发展。同时，要清晰界定政府对社会保障的财政责任，并明确划分中央与地方的责任边界，让各级政府能够有计划地安排财力。

　　同时，调研组表示，要注意发挥社会和市场的力量。如养老服务宜发挥民间机构的巨大作用，医疗服务应平等利用公、私医疗系统展开服务。这就要求政府部门制定有力的财税政策，推广政府购买服务，大力扶持慈善公益组织，以不断壮大社会保障物质基础，最终促使国民福利水平持续得到提升。