审计长刘家义：责任界定是官员经济责任审计难点

　　审什么？审哪些人？审出问题怎么办？

　　【宏观·政策】七部门联合发文 经济责任审计成“反腐先行军”

　　省部级干部审计已常态化 今年将审计3位省长

　　《中国经济周刊》 记者 肖翊｜摄

　　“审计对象特殊、政策性强、涉及面广，工作开展难度较大，需要各级党委、政府的有力领导和支持，需要有关部门的通力协作和配合。”这是审计署审计长刘家义口中的“经济责任审计”。

　　7月27日，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国务院国资委等七部门联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（下称“《实施细则》”）。自1999年开始施行的经济责任审计制度得到了进一步强化与改进。《实施细则》首次明确了“对重点地区（部门、单位）、关键岗位领导干部任期内至少审计一次”等原则。

　　刘家义在7月28日的全国经济责任审计工作电视电话会议上公布，2008年以来，全国审计机关共审计领导干部22万多人次，其中省部级160多人次；通过经济责任审计，发现被审计领导干部和其他人员有2580多人涉嫌以权谋私、失职渎职、贪污受贿、侵吞国有资产等问题，被移送纪检监察和司法机关；查出被审计领导负有直接责任的问题金额1000多亿元。

　　俨然已成“反腐先行军”的经济责任审计，重点审什么？审哪些人？怎么审？审出问题又怎么处理呢？

　　经济责任重点审什么？

　　根据《实施细则》，经济责任审计内容主要包括贯彻执行有关方针政策及决策部署情况、重大经济决策情况、重大投资项目的建设和管理情况、对下属单位的管理和监督情况、违反有关法律法规和财经纪律情况等。

　　简而言之，就是审计领导干部在任职期间干了什么、怎么干的、干得效果如何、是否有问题。领导干部不仅在任时会被审计，即便离任了也会被追责。此前有媒体报道称，原国资委主任蒋洁敏案的调查线索，或来源于对于他的离任审计，即对他在中石油任职期间的情况进行的审计。

　　审计署有关部门负责人对《中国经济周刊》表示，以任中审计为主、任中审计与离任审计相结合，已经成为经济责任审计的基本组织方式。“近年来，各级审计机关前移监督关口，不断增加任中审计的比重，即对在任的领导干部进行审计，充分发挥经济责任审计‘免疫系统’功能，避免‘秋后算账’，取得了显著成效。”

　　在地方审计实践中，领导干部权力运行轨迹、对单位业务的监督管理、信访反映重点，往往是经济责任审计的重要内容。

　　湖北省十堰市审计局有关负责人告诉记者，围绕权力运行轨迹，经济责任审计重点审查领导干部在履行经济职责中的决策权、执行权、管理权和监督权。看领导干部是否存在个人专横独断、违反民主决策程序和因经济决策失误造成重大损失浪费等情况。

　　“如我们在对某单位审计中，通过职工座谈，了解到该单位与某房地产商联合开发该单位在本市黄金地段的一处土地。我们围绕领导干部的权力运行轨迹，发现该单位一处1700多平米的房产拆迁未经集体研究，经过几次变更协议后，仅从开发商处获得了20万元的补偿，导致国有资产流失。审计报告认定被审计领导干部对该问题负直接责任。”该负责人表示。

　　审计省部级干部已常态化、制度化

　　今年4月以来，公开信息显示，多地展开了对领导干部的经济责任审计。其中包括，甘肃省审计厅开始对白银、张掖、武威市委书记、市长进行审计，湖南省审计厅开始对郴州、邵阳市委书记、市长进行审计，天津市审计局开始对红桥区原区委书记、区长进行审计等。

　　今年全国两会期间，审计署副审计长董大胜在接受媒体采访时表示，今年会对十来个国企领导人、七八个部长和三个省长进行经济责任审计。

　　“这个审计是例行审计，不是看谁‘不顺眼’就审计，也不是说谁有什么问题就审计。”董大胜表示，凡是领导干部“一把手”都要进行审计，这是制度安排，“我们审计的部长、省长多得是，从2000年开始我们就对部长、省长、国企负责人进行责任审计，到现在十几年，这些年审计的人很多。”

　　公开资料显示，审计署曾于2011年对时任山东省省长姜大明进行经济责任审计。2013年3月，姜大明被任命为国土资源部部长。

　　董大胜表示，审计谁，考虑的因素主要还是领导干部任期的长短和接受审计的情况。“如果这个人任期比较长了，又没有被审计过，可能就会被安排。”今年要审计的3位省长已经明确，但暂不公布。“按照程序，我们应该先同省长本人进行沟通，同当地的省政府进行沟通，然后再来公开。”董大胜说。

　　审计署有关部门负责人告诉《中国经济周刊》，“无论任中审计还是离任审计，都要按照年度审计计划来执行。经济责任审计计划的制订，每年由组织部门提出建议名单，由经济责任审计工作联席会议（一般包括纪检监察、组织、编制管理、人力资源社会保障、审计、国有资产监督管理等部门）审议通过后，由审计机关报请政府行政首长审定后，纳入审计机关的年度审计计划安排实施。”

　　审计署有关部门负责人表示，实践中，审计机关在制订审计计划时，往往根据审计对象的岗位性质、履行经济责任的重要程度、掌握资源（资产、资金）大小等因素，加强对重点地区以及经济活动复杂、资源（资产、资金）量大的重点部门（单位）主要领导干部的审计，加强对掌握重要经济决策权、执行权、管理权等关键岗位主要领导干部的审计。

　　从村干部到省部级领导，经济责任审计对象经过了范围逐步扩大、级别不断提高的过程。1999年5月，中办、国办印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》。2005年，党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级。2000年，审计署开始进行省（部）长经济责任审计试点。

　　中央经济责任审计工作联席会议办公室主任、审计署党组成员张通对记者表示，目前，全国各级审计机关对各级次、各类别领导干部的经济责任审计已经全面展开，包括省部级领导干部经济责任审计也已常态化、制度化。

　　领导干部经济职责

　　界限不清是审计难点

　　对于官员的经济责任审计具体是怎样进行的？对此，公开信息中缺乏生动的案例。

　　据《中国经济周刊》了解，经济责任审计通常会做充足的审前准备。比如，从外围入手，向上级及有关单位了解信息，走访有关部门，全面收集与领导干部履行经济职责有关的相关考核指标，梳理、筛选有价值的信息和线索，确定审计重点；再比如，以调查表的形式，设计公共财政预算收支表、重点投资项目表、政府债务情况表、民生支出表、土地开发利用管理情况表等，从被审计单位直接了解领导干部履职情况。在充分摸清领导干部履职情况的基础上，确定重点，撰写审计实施方案。

　　在审计中，不仅审计部门，作为经济责任审计联席会议或领导小组成员的纪检、组织等部门，也会根据各自职责，共同协作来参与审计。

　　海南省审计厅《审计工作动态》中刊登的一段内容，再现了一次对领导干部经济责任审计的开始：

　　2013年6月18日下午，万宁市原市长丁式江任期经济责任审计工作进点会在万宁市召开。在审计组宣读了审计通知书和审计有关要求后，海南省审计厅副厅长何琼妹对此次经济责任审计工作任务进行了具体部署。丁式江作了任期经济责任履行情况述职报告。万宁市市长张美文代表市政府作了表态发言。

　　对丁式江的经济责任审计随后展开。丁式江在谈及此事时表示，“在对我个人任期经济责任审计中，审计部门重点关注了我市财政管理、规划与国土管理政策执行、生态环境保护、政府投资、政府债务等重要内容，对我个人的经济责任履行情况作了评价，指出存在的问题，为地方发展和决策提供参考信息。”

　　2011年，国家审计署部署了对时任山东省省长姜大明的审计。国土资源部网站一份来自山东省国土资源厅的公开资料显示，国土资源管理工作是这次省长经济责任审计工作的重要内容。在审计工作开展的4个多月时间里，山东省国土资源厅共派出人员30多人次，陪同审计组到日照、烟台、潍坊、济宁、泰安等市及山东省财政厅等省直部门，5次到山东省政府协调领导小组汇报审计进展情况，10余次到审计署驻济南办事处进行汇报沟通，圆满完成了任务，得到审计组的认可和好评。

　　审计长刘家义在谈及经济责任审计工作中的困难和问题时表示，“责任界定是经济责任审计区别于其他审计的重要特征，也是难点和关键所在。由于各级各类领导干部经济职责界限不清，导致审计范围过宽或过窄，经常出现一些问题看得见、抓不实，更难落实到人的情况，只要没有个人利益关联，基本不承担实质性责任。”

　　对此，他表示，要按照中央关于强化领导干部问责和责任追究的要求，结合转变政府职能、简政放权等改革的深入推进，加强对领导干部职责分工、相关事项的历史背景、决策程序、个人责任与集体责任等的探索研究，增强依法依规、准确客观界定责任的能力。

　　审计结果与干部选拔任用挂钩

　　6年来，经济责任审计查出被审计领导干部所在单位违规问题金额6600多亿元、损失浪费问题金额790多亿元，其中领导干部负有直接责任的问题金额1000多亿元。这些问题主要集中在哪些方面？

　　审计署有关部门负责人答复《中国经济周刊》，问题主要集中在决策程序违规、决策失误；在产业结构调整、环境保护、土地保护等方面执行政策不到位；隐瞒转移收入、挤占挪用资金；地方政府性债务规模较大、预警和风险控制机制不健全等方面。此外，个别领导干部存在以权谋私、失职渎职、贪污受贿、侵吞国有资产等个人经济问题。

　　对于审计出的这些问题，作为经济责任审计工作联席会议成员的各部门如何共用结果，如何配合与联动？

　　在7月28日的全国经济责任审计工作电视电话会议上，中纪委副书记张军表示，近年来，各级纪检监察机关和审计等机关加强协作、密切配合、形成工作合力，查办了一批大案要案。同时，不断加大对审计署移交问题线索的调查处理力度。

　　“今年以来，中央纪委已办结审计移送的重大案件线索10件；目前正在组织力量查处审计反映问题线索75件。对已经查结、查实的案件都及时依纪依法给予相关责任人党政纪处分，涉嫌违法犯罪的移送司法机关处理。”张军说。

　　中组部副部长王尔乘在上述会议上表示，要把经济责任审计成果运用到干部选拔任用工作中。在干部选拔任用工作中，对需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门进行经济责任审计，并把审计结果作为选人用人的重要依据。

　　“对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的，不仅不能提拔，而且要严肃处理、严格问责。”王尔乘说。

　　部分被“审计”出的违法违纪高官

　　刘志军 原铁道部部长

　　2009年11月至2011年1月，审计署将在京沪高铁跟踪审计中发现的案件线索移送中央纪委查处。中央纪委最终查出刘志军等人严重违法违纪问题。2013年7月，北京市第二中级人民法院以受贿罪、滥用职权罪判处刘志军死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

　　何洪达 铁道部原党组成员、政治部主任

　　审计署在审计中发现，何洪达在任哈尔滨铁路局局长期间，超越权限，擅自安排哈尔滨铁路局为关联上市公司增股筹资出具行业审查意见，涉嫌从中收受贿赂。2009年11月，北京市第一中级人民法院以受贿罪、巨额财产来源不明罪判处何洪达有期徒刑14年。

　　王 益 国家开发银行原副行长

　　审计署将国家开发银行违规发放贷款的案件线索移送中央纪委监察部后，最终发现王益等人从中收受贿赂1000余万元。经由移送检察机关提起公诉后，北京市第一中级人民法院于2010年4月，以受贿罪判处王益死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

　　张 锐 财政部国库支付中心原副主任

　　审计署2010年审计中发现，2007年至2010年，张锐利用职务便利，帮助他人在国债承销业务中获取不当利益，从中收受巨额贿赂。2010年12月，审计署将此案件线索移送财政部。2012年6月，北京市第一中级人民法院以受贿罪判处张锐死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身。

　　周 明 河北省国土资源厅原厅长

　　审计署在审计中发现，2006年，周明违规批准省国土资源厅原所属河北省永兴房地产开发公司延续企业改制前的支持政策，致使该企业不当获利。2011年，审计署将此案件线索移送中纪委查处。2013年11月，河北省纪委认定周明失职，给予党内严重警告处分。

　　史东升 河北省国土资源厅原副厅长

　　审计署在审计中发现，2005年8月，史东升与人串通，通过虚假复垦骗取建设用地指标，再将指标销售给建设用地不足的区县政府或单位，从中牟利6000万元。2009年9月，审计署将该事项移送给中央纪委和检察机关查处。2010年3月，邢台市中级人民法院以受贿罪判处史东升15年有期徒刑。

　　戴备军 浙江省环境保护局原局长

　　审计署在“三河三湖”水污染防治绩效审计调查中发现案件线索，并移送浙江省政府，浙江省纪委最终查出戴备军等人涉嫌滥用职权和受贿。杭州市中级人民法院于2010年1月，以受贿罪和滥用职权罪，判处戴备军无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

　　王俊武 海南省国资委原副主任

　　审计署在审计中发现，王俊武在担任海南省旅游总公司总经理期间，伙同民营企业转移和转让国有土地使用权，造成国有资产损失。审计署将该案移送监察部门查处。海口市中级人民法院于2009年7月，以受贿罪判处王俊武无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

　　徐世良 南京大学原副校长

　　审计署2010年在经济责任审计中发现，2000年至2001年，徐世良等人在南京大学购买港龙园地块时弄虚作假，使一家房地产开发企业从中获利1119万元。2012年7月，镇江市中级人民法院以受贿罪判处徐世良有期徒刑8年。

　　黄登科 民航华北地区管理局原局长

　　审计署在审计中发现，2005年至2008年，该管理局利用职权，为有关公司在增加航班、调整航班时刻等方面提供帮助并索取、收受好处费1700多万元。2010年12月，河北省故城县人民法院以单位受贿罪、受贿罪判处黄登科有期徒刑13年，剥夺政治权利3年。

　　（《中国经济周刊》实习生王佳杨据公开资料整理）