守护公共利益 促进国家善治

国家审计是国家治理的基石和保障。《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《审计意见》）的颁布与实施，标志着中国在建设一支现代化审计力量以更好地守护公共利益、促进国家善治方面，又向前迈出了坚实的一步，。《审计意见》以受托责任为主线的四大亮点是：强化审计机关权威与地位，强调审计的决策保障功能，审计监督延伸至整改问责，确立专业化审计。

在民主治理的背景下，政府得自人民的公共资源，须按人民的意愿使用，并致力产生人民期望的结果。为约束和引导政府（部门与官员）对人民的受托责任——涵盖公共资源管理的合规性责任和绩效责任，一个强大有效的审计机关和审计制度绝对不可或缺并且极端重要。经过多年的不懈努力，中国在这两个方面都取得了显著进步。但由于各种原因，无论与国际先进水平相比，还是与应对现实挑战的客观要求相比，差距依然很大。

在过去20年中，若以公共支出规模测量，中国五级政府作为一个整体，已快速完成了由贫困政府向富裕政府的历史性转变。按照2014年政府预算报告公布的四本预算的支出总额测量，目前公共支出占GDP的比率高达45%，为世界各国所罕见。这些公共支出连同庞大的非财政公共资源——包括国有企业、党政机关办公资产、国有自然资源和其他公共资产，为国家治理奠定了雄厚的物质基础。公共资源能否得到妥善管理，特别是与其紧密相连的国家重大决策部署与有关政府措施的贯彻落实，不仅攸关全体人民的核心利益，也攸关执政合法性和执政能力，并在很大程度上决定了国家治理的性质和结果——劣治还是善治（good governance）。正是主要通过约束和引导政府对人民的受托责任，审计得以在守护公共利益和促进国家善治中，扮演独特而关键的角色，发挥至关紧要的作用。受托责任（accountability）以及支持受托责任的透明度机制和其他机制，也是现代国家审计的灵魂和基石。

保障受托责任机制有效性最重要的前提条件之一，就是打造强大的、权威性的、有足够能力依法履行审计职责的审计机关。这也意味着所有被审计对象，包括各级党政机关、部门和公共官员，切实负有配合、协助和支持审计机关依法开展工作之法定义务和责任。任何妨碍或抵触之举都将削弱审计的职责与质量，并可能触犯相关法律与法规。在实践中，此类现象屡见不鲜。《审计意见》为此清晰界定了被审计对象的三类责任：（1）依法接受审计监督，（2）提供完整准确真实的电子数据，（3）积极协助审计工作。审计工作机制的这些改进，可望为扫除被审计单位的不当作为铺平道路，长久以来审计“进门难、看账难、取证难”的局面也可能得到明显改观。

为强化审计机关的地位、权威性和独立性，《审计意见》还就组织领导和经费保障机制，作了四项重大规定：（1）地方各级政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关并定期听取审计工作汇报，（2）把审计结果作为相关决策的重要依据，（3）审计机关依法开展工作——包括向社会公告审计结果——不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，（4）在年度财政预算中切实保障本级审计机关履行职责所需经费。强化审计机关的权威和地位，可谓《审计意见》的第一大亮点。

受托责任的核心成分是决策责任——包括国家重大决策部署落实的责任。发挥中国基本政治制度和社会主义制度的优越性，均要求集中财力办大事，促进政令畅通因而比其他任何国家都更重要，否则，国家治理能力很容易落空，在改革进入“深水区”的环境下尤其如此。多年来，主要由于部门利益、地方利益与国家利益间的潜在冲突，“议而难决、决而难行、行而难破”式的政策梗阻和执行力问题，严重制约了国家治理能力，也延迟了拓展改革开放广度与深度的进程。为此，《审计意见》从政策措施贯彻落实、公共资金安全高效、国家经济安全、民生与生态文明、深化改革这五个方面，强调了审计对促进重大决策落实的保障作用。这是第二大亮点。

受托责任的有效性高度依赖于问责制的有效性。与西方国家“以权力制约权力”的政治理念不同，中国的政治理念和政治体制立基于以责任制约权力——把权力关进“问责制的笼子”。在这方面，审计主要通过监督问责制的运作发挥作用。为此，《审计意见》明确提出审计要为建设“廉洁政府、俭朴政府、法治政府”提供有力支持，强化审计在依法行政、廉政建设、领导干部履职尽责（经济责任审计）和整改问责方面的监督作用。国家审计的功能和作用虽然是多方面的，但其精华集中体现在审计报告中的审计建议部分。审计署向社会披露的审计报告中揭示的问题之普遍与严重，曾一度刮起“审计风暴”，但近年有衰弱之势，究其根本原因，或可追溯至“见怪之怪”之社会心态。这种心态之形成，与审计发现问题的整改落实严重滞后密不可分。长此以往，后果不堪设想。鉴于此，《审计意见》将审计监督延伸至整改落实之监督，规定“审计机关要建立整改检查跟踪机制”，“把审计结果及其整改情况作为考核、奖惩的重要依据”，“被审计单位主要负责人作为整改第一责任人”，以及整改意见须书面告知和向社会公开，显示审计监督的范围和力度将得到前所未有的系统强化。

受托责任也依赖于专业化的审计模式。随着政府在经济社会生活中的规模和作用不断扩大，审计工作也变得越来越复杂化和专业化。“人海战术”的四处出击越来越不能适应新的形势。中国的审计改革必须走专业化审计的道路。专业化审计模式至少有三个构成要素：（1）素质（专业知识、实践经验和组织能力）过硬的审计队伍，（2）现代化的审计数据（信息化）系统，（3）对社会审计资源的充分利用。《审计意见》关于提升审计能力的规定，包括审计人员职业保障制度、专业技术资格制度、教育培训体系、向社会购买审计服务、构建国家审计数据系统以及运用大数据技术的规定，无不体现了专业化审计模式的内在要素。

（作者系中央财经大学财经研究院院长、教授）