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张新宝:四中全会《决定》中“第三方”可尝试招投标

2014年11月14日15:25    来源:人民网-财经频道    手机看新闻

人民网北京11月14日电(孙阳) 10月28日,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)发布,其中第二部分在论述完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的过程中,两次提到了“第三方”概念:《决定》在完善立法体制的论述中提出,对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估;同时,在讲到如何深入推进科学立法、民主立法的过程中,《决定》指出要探索委托第三方起草法律法规草案。

在我国,部委拥有立法建议权和被授权制定规章,尽管如此,单个部委必须同其他部委、地方政府及各部门通力配合,才能有效实现行政目标。然而,在个别职能重叠、部门本位主义、缺乏宏观引导的情况下,多个部门制定的行政规章常有矛盾,政策执行也标准不一。中国人民大学法学院教授张新宝在接受采访时表示,引入第三方评估机制、探索第三方起草法律法规草案,可以在选择“第三方”的过程中借鉴招标投标方式,由国家立法部门主导,开放向全社会符合条件、资质的机构组织公开招标。

如何界定“第三方”?

争议之外的专业机构或个人

“第三方”概念最早由美国学者莱维特提出。他认为,以往对社会组织的分类过于简单,即把社会组织分为公共组织与私人组织两类,而实际上政府与私人企业之间有大量的组织,这些组织所做的事情,往往是政府与私人企业不愿意做或做不了、做不好的事情,这些组织就是第三方。

事实上,今年6月国务院在政策落实情况督查的过程中,就首次启动了第三方评估。国家行政学院、中华全国工商业联合会、国务院发展研究中心、中科院4个部门受国务院委派,对简政放权、落实企业投资自主权、扶贫开发、棚户区改造政策落实等情况开展了走访调研,并形成第三方评估报告。事后,总理对报告给予高度评价,称其为“丰富真实、原汁原味的第一手资料”。

具体到立法过程中,张新宝认为,在行政法规、部门规章制定的过程中,第三方通常是产生争议之外的专业机构、协会组织或专家学者,例如中国社会科学院法制研究所、中国法学会以及隶属于之的各种研究学会,这类机构专家相对专业集中,观点相对客观中立,个人利益也不涉及其中。

怎样选择“第三方”?

可尝试招投标方式

第三方作为与第一方、第二方都不具有任何行政隶属关系和利益共通关系的独立方,其评估过程天然具有客观公正、科学中立的外部制衡属性。那么,如何选择第三方并反过来对其加以评估呢?

张新宝教授认为,第三方的选择可以借鉴招标投标的方式,根据立法内容的要求,由国家立法部门主导,开放向全社会符合条件、资质的机构组织公开招标,根据其提交的草案组织权威学术专家组进行评审,最终选出优秀方案并进一步优化,也可以在提交的不同方案中评选出优秀部分进行合并重组,完善整个体系。

张新宝同时表示,委托第三方起草法律草案,既可委托个人,也可委托单位。事实上,最近一二十年,法学界已经形成类似风气,例如专家建议法典、专家建议稿的起草,过去通常都不是在受委托的情况下完成,与立法机关也没有直接联系。现在探索第三方起草法律草案,立法机关可以组织业界的专家学者,多方招标、综合考量,从而提高立法科学性和专业性,也可以减少过去行政法规制定过程中因涉及多方利益而导致的矛盾纠葛。

“第三方”意义何在?

引入先进理念,提高立法质量

目前,我国很多地方性法规草案依然采取“谁执法、谁起草”的模式,一些地方政府或个人仍然存在通过立法实现权力寻租的情况,用法律草案来满足特定群体的不正当利益。立法事项引入第三方评估、探索委托第三方起草法律法规草案毫无疑问有助于避免部门利益法制化,体现第三方主体的中立优势。

除此之外,张新宝认为,“第三方”的意义还在于弥补立法机关资源不足的缺陷,由于第三方机构或个人在平时科研过程中可以进行专门的调查研究,可以更加精准深入地剖析问题,也可以更快地接受到国外先进理念,从而有助于整合民间资源、提升立法质量。

张新宝教授告诉记者,第三方起草法律法规草案在国外其实十分常见,美国的《统一商法典》就是一个值得借鉴的范例。《统一商法典》作为美国各州法律统一化工作的一项产物,不是美国国会通过的法律,而只是由一些法律团体起草,供各州自由采用的一部样板法。

(责编:孙阳、夏晓伦)

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