公共服务市场化改革是个悖论

近来，电视、网络、报端、讲坛上，“公共服务市场化改革”的调门越喊越高，什么“某地率先推行公共服务市场化”，什么“创新公共服务设施建设市场化模式”，什么让更多的公共服务走向市场化，什么“建设符合市场化改革方向的服务型政府”。企业家喊喊也就罢了，因为企业家可以在做公共服务项目中大挣或小捞一把。不解的是，政府的公务员也跟着喊，大学里的教授也跟着喊，如果政府的职责、公共服务的性质都可以颠覆的话，怎么去定政策，怎么去全面改革啊？

为什么公共服务改革，最好慎提“市场化”？谈一点看法，和大家交流和探讨，也供专家严肃批判。

第一，政府就是做公共服务的，如果政府的公共服务都市场化了，那政府是不是要关门了？

社会的主体是人、是家庭、是企业，他们是从自己的角度做事情的，除了爱心，自私自利，唯利是图，这不可厚非，因为自私自利是人类社会发展的永不枯竭的动力和源泉。而大家的事情，社会的公共事务只好由政府来做。于是建立政府为社会提供公共服务。在资本主义国家，政府和公众的关系，是雇佣关系，是纳税人雇佣一个政府，由政府来为纳税人和社会提供所需要的公共服务。本质上就是请这个政府来做公共服务的。我们不是雇佣关系，我们是服务关系。但从职责讲，还是要由政府提供公共服务的。从现代社会意义讲，建立政府和政府存在的意义，就是拥护或雇佣一个政府，通过公民纳税、建立公共财政，提供公共服务。如果政府不能提供公共服务，如果公共服务都交给企业、交给市场、都市场化了，那要政府干什么呢？从某种意义上讲，政府就是公共服务，公共服务就是政府。如果一开始，个人、家庭、企业就能够解决社会公共事务，那就不需要建立政府，当然也就不需要政府提供公共服务了。问题是我们不能自己否定自己。

第二，部分公共服务可以借助民间资本、社会力量，但那不是市场化，也不可能市场化。

公共服务是一个完整的概念，包括了诸多内容。国防、军队、司法、检察、公安、警察，财政、税收、外交、领事，等等都是公共服务，难到你都可以市场化吗？你都可以交给企业、交给社会去做吗？企业都养几个警察，地方都养几支军队，富贾可以颁发外交照会，土豪可以坐堂收税卖汇。这怎么可能呢？

城乡供水、电力供应、生活燃气、城市交通、公共绿地、航空铁路、通讯电视、污水处理、垃圾填埋、雾霾治理，等等也是公共服务，是政府提供的公用基础设施公共服务。这些公共服务作为公共物品可以组织社会生产，借助私人部门的力量，在政府特许的前提下，与私人部门合作共同生产和向社会公众提供服务。当然，现代社会提供公共服务的方式是多样的，除了政府直接投资、经营和管理、组建国有企业外，还可以采取委托、租赁、特许、合作、购买等更多的形式和办法，以达到更有效的提供公共服务，但这不是市场化，也不可能市场化。

第三，市场不是万能的，市场经济不能解决社会生产的所有问题。

社会生产有两大类产品，一类私人物品，一类公共物品。在市场机制作用下，私人物品的生产和供应可以做到极大丰富，电视、手表、服装、家具、汽车等等，商场里放都放不下了，就是最好的证明。市场可以最大限度地满足社会对私人物品的需要。但是公共物品的生产和供应不一样，污水谁来处理，垃圾谁来填埋，公共绿地谁来打理，城市道路谁去修理，没有人愿意干，更没有人肯牺牲自己的利益。道理很简单，公共物品非竞争性和非排他性的基本属性，决定了市场机制在公共物品的生产和供应当中是失灵的。既然是失灵的，你又如何去让公共物品的生产和供应市场化呢。准公共物品也是公共物品，准公共物品和公共物品的基本属性是一致的。如果真的能够做到市场化了，那公共物品也就不是公共物品了，而是私人物品了。因为市场机制可以使私人物品的生产和供应做到极大丰富，那也就不是需要政府提供的公共物品了。如果有这样的公共物品，可以从公共服务的清单中划分出去。

第四，公共服务市场化的“化“字，在实践中行不通。

过去，讲过很多“化”，工业化、城市化、现代化，国际化等等，也讲过电气化。什么叫电气化，那就是要在人们生活的所有领域都要用上电，在国民经济的所有部门都要使用用电的机械设备。总之是要用电做一切可以做的事情那才能叫“化”。按照这样的逻辑去理解公共服务的“市场化”，是不是公共服务的所有领域都得是市场的机制和市场的办法，是不是公共服务的所有项目都得依循市场规律和追求市场利益呢。这能行吗？

公共服务项目的审批，要从宏观角度、从优化社会资源的角度、从确保社会公众的需求来审批的。但公共基础设施项目有了就不能再批了，自来水管网有了就不能再第二套管网，燃气管道有了就不能再批第二套管道，这怎么市场化呢？可是私人物品的生产项目来审批，按照市场机制谁申请都应获批。当然现在的私人物品生产也不需要审批了。自来水建厂，你建我也可以建，一个城市里建几十个，几百个？可能吗？不可能！市场化是自由竞争的，但公共服务项目不可以自由竞争。公共服务项目可以有工作岗位的竞争、工作效率的竞争，但不可以有项目的竞争。

公共服务项目的用地，因为土地是国有的，是全民的，如果是公共服务项目的用地，原则上应当实行国有土地划拨制度，而不应当是土地的招拍挂制度。这从土地成本的角度，也减轻了公共服务项目的运营成本。城市燃气、供水管网、城市道路等等公共基础设施，遍布城乡各地，项目用地实行划拨制度，这在法理上，与土地是全民的、国有的是一致的，土地和项目都是在提供公共服务。

公共服务项目的价格，公共服务项目的价格，会随着市场情况进行调整。但这个价格的调整，绝对不会是买卖双方协议的结果，因为这个价格的调整一定有政府的因素在内。政府会考虑社会公众对这个项目价格的承受能力，和这个项目的实际的盈亏水平，还会考虑公共财政的收支情况。而后，决定公共财政对这个项目的补贴水平，最终形成一个比较合理的公共服务项目的价格。简单说这个价格不是市场说了算，而是政府说了算。项目价格政府说了算，还怎么市场化呢？

公共服务项目的运营，私人物品的生产，想怎么干都可以，干得好可以盈利和发展，干得不好可以萎缩和倒闭。这也是市场机制和市场化的客观表现。但是公共服务项目的运营是不允许萎缩和倒闭的，自来水供水能力今天20万吨，明天10万吨，后天5万吨了，这是不行的，是不允许的。医院运营市场化，医生、护士都想着搛钱提成，还怎么为公众看病服务。公共服务项目的运营要有行政监管和行政办法。如果发生了上述情况，政府与私人部门的合作要调整，政府必须收回合同，换一个新的经营班子来经营管理，要确保公共服务的数量和质量，因为这是政府的基础职责。

第五，西方所谓私有化的经验，也不能佐证公共服务可以市场化。

萨切尔夫人搞的英国私有化改革，从名字上就有点怪，因为英国是个老牌的资本主义国家，是个地地道道的私有制国家，在私有制国家搞私有化改革，这难道不怪吗？事实是，萨切尔夫人上台的时候，英国经过二战后的两次国有化高潮，公共基础设施已经十分完善，也正是因为公用基础设施国有化程度高，公民的福利太多，财政实在背不动了，并影响到整个社会经济的活力和效率。那时，英国电信是国有的，英国铁路是国有的，英国石油是国有的，英国天然气公司是国有的，等等，就连学校的午餐、街上的公交车、甚至城市的住房都是政府作为公共服务提供的。

正是迫于财政压力和其它政治因素，当然也是寄希望于建立更加有效的公用基础设施投资和运营机制，刺激国民经济发展，推出了私有化改革。出售国有公用基础设施股份，推进国有企业的私有化改造，缩减政府机构和公共福利，改革取得了一定的成效，财政收入有所提升，社会活力有所释放。

但建立公共基础设施长期投资与发展机制，改变公共基础设施行业的垄断地位，提升项目运营效率和服务质量等改革目标并未实现。并带来很多改革的负面教训，过去，社会公众只要支付公共财政投资项目的消费价格就可以了。现在，社会公众不仅要支付投资的贷款利息，还要支付项目上市的股票的股息。政府的财政补贴也增加了，改革前，政府给英国铁路公司的财政补贴是20亿英镑，改革后，政府给英国铁路公司的补贴是27亿英镑。私有化解决了部分资本投入，但社会公众付出了更大的支付代价。在经济形势和财政状况好转后，很多公共基础设施项目又收回了国有，政府重新制定了公共基础设施的财政投入和发展的计划。

当今，世界上但凡稳定的国家，都把事关国计民生、事关社会稳定、事关经济发展的公用基础设施抓得牢牢的，非公经济、社会力量有参与，也有投入，也确实促进了公用基础设施的发展，提升了公共用基础设施的运营效率，缓解了公共财政的压力。但这不等于，也不是市场化。（作者系公共服务学者、著有《公权市场》一书）