中央储备粮与托市临储粮：你了解多少？

近期，粮油收储成为舆论关注点。需要指出的是,近两年来媒体报道的所谓粮油收储风险事件，集中在托市、临储业务的委托收储领域，而非中央储备粮。例如,近期爆发的吉林辽宁有关粮库涉嫌“以陈顶新”事件，一个是委托库，一个是租赁库，都不是中储粮下属企业。

两套管理模式

中储粮成立于2000年。《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发[2001]28号）文件提到：“健全中央储备粮垂直管理体系”，“中储粮总公司的任务是负责中央储备粮（含食油）的管理和轮换，建立健全责权统一、管理规范的中央储备粮轮换机制，防止粮食陈化变质，确保粮食数量真实、质量完好，保证国家急需时调得动、用得上”。

中央决定成立中储粮垂直管理体系，改革的背景是2000年以前中央储备粮分级管理于各级地方企业手中，出现一系列问题和乱象。中央建立垂直管理体系后，有效实现了确保中央储备粮数量真实、质量良好、调得动、用得上的改革初衷。

需要明确的是，中央储备粮和托市临储粮不是一个概念。中央储备粮是中央战略储备、常规储备，长期存在、长期运营。所谓托市临储粮，是2005年以后国家实施最低收购价政策和临时收储政策所形成的粮食（含菜籽油）。两者在管理模式上有很大区别。

2014年上半年，中央和国家多个部门联合组织了调研，并指出：“多年实践证明，中央建立中储粮垂直管理体制的决策是正确的，利用市场手段、通过企业化运作保障中央储备粮常储常新的轮换机制是成功的，中储粮在国家粮食宏观调控体系中的主力军作用是不可替代的。”

《中央储备粮管理条例》是国务院在2003年8月出台的，当时还没有最低收购价和临时收储政策。关于托市临储粮的管理政策，由2005年以来国家历年最低收购价、临时收储执行预案进行规定。中央储备粮和托市临储粮的管理模式不同，体现在3个方面：

一是功能不同。中央储备粮实际上属于中央政府的战略储备，规模相对稳定，主要是为了应对不时之需。托市临储粮是国家近几年实施最低保护价格收购政策形成的粮食。

二是运行体制不同。中央储备粮由中储粮负责经营管理，责权利高度统一，且90%储存在全国的346个中储粮直属库，少部分代储于地方。托市临储粮，则采取委托收储体制，委托库点由中储粮分公司、省级粮食行政部门、农发行省级分行“共同定点、共同验收、共同监管、共同落实好政策”。业内人士表示，“中储粮只是受国家委托，作为合同的甲方与地方企业签署了委托收购和储存合同。75%以上的托市临储粮储存在全国1.3万个地方粮食企业手中，是中储粮直属库的几十倍”。

三是运转机制不同。按照《中央储备粮管理条例》等规定，中储粮每年负责对20%-30%的中央储备粮进行轮换，完全按市场化操作，费用由中央财政对中储粮总公司按规定标准进行包干，企业自主经营、自负盈亏。而按照国家最低收购价、临时收储预案规定，托市、临储粮收购由国家定价，销售由国家有关部门明确拍卖时间和组织拍卖，盈亏由财政统负。

委托收储风险多发的背后

为什么中央储备粮管理能够得到肯定的评价，而托市临储粮管理却面临一些风险？

一是由于近年来粮食市场形势变化，产销区、新陈粮、国内外粮价持续“倒挂”，粮食市场演变为“政策市”，由此带来托市、临储收购规模持续增加。据报道，2013年托市临储收购超过1亿吨，2014年近1.25亿吨。而此前几年的年均收购也只有3000多万吨，有的年度只有几百万吨。目前，黑龙江中储粮一个几十人的直属库最多监管120多个委托租赁库，监管力不能及。

二是委托收储体制权责失衡。按照2014年国家发布的小麦、稻谷最低收购价执行预案以及玉米临时收储政策，“中储粮有关分公司、省级粮食行政管理部门和农业发展银行省级分行合理确定委托收储库点”。这意味着，定点权不完全掌握在中储粮手中。预案中规定，“委托收储库点按最低收购价（临时收储价）收购所需贷款（收购资金和收购费用），由所在地中储粮直属企业统一向当地农业发展银行承贷”。实际上是中储粮要对委托收储库点行为“埋单”。根据预案规定，中储粮直属库与委托收储库的补贴标准是相同的，中储粮要按季足额将补贴拨付到委托收储库点。

在这种设计下，政府和银行监管动力缺失，预案中规定的中储粮、地方粮食行政管理部门、农发行三家“共同对收购粮食的数量质量和库存管理及销售出库负责，共同落实好最低收购价（临时收储）政策”难以落实到位。加上中储粮企业与上万个委托企业没有任何隶属关系，只有委托合同关系，既无“执法权”，也无“处罚权”，更无监管人力和手段，风险防控难度大。

由于新陈粮食差价大，收储体制不顺，在巨大利益驱使下，一些企业不惜铤而走险，违规牟利。尤其在受托企业自身经营出现问题、面临资金链断裂时，更易转嫁风险。有的媒体将板子打在中储粮身上，是不公正的，没有真正弄清楚问题的病根。

有关专家指出，中储粮垂直管理体系，是粮食流通市场化改革的产物，解决了中央储备粮有效管理的问题。在托市临储政策实施的这些年，中储粮体系确实在担当服务调控主力军。理顺当下托市、临储粮收储体制，是对中储粮垂直管理体系的保护，也是对粮食流通改革成果的呵护。要落实国务院不久前刚刚出台的《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，督促地方政府承担收储责任，管好参与托市临储业务的地方企业，形成防控风险合力。