突破投资禁锢 数万亿养老金进入市场

专家称实际投资尚需时日，建议提高统筹层次建立风险分散机制

根据人力资源和社会保障部消息,人社部和财政部会同有关部门起草了《基本养老保险基金投资管理办法》(以下简称《办法》)，从29日起向社会公开征求意见。对此，专家表示，投资运营必然带来一定风险，应当在风险防范以及亏损弥补方面，建立更加完善的制度。此外，统筹层次太低是目前建立任何投资体制的障碍，只有将统筹层次提高到全国水平才能真正完成市场化和多元化的投资体制改革。

《办法》规定，投资运营的基本养老保险基金(以下简称养老基金)包括企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民养老基金。各省、自治区、直辖市养老基金结余额，可按照本办法规定，预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托国务院授权的机构进行投资运营。

根据人社部统计公报，2014年末城镇职工基本养老保险基金累计结存3.18万亿元，城乡居民养老保险基金累计结存3845亿元，因此，合计全国基本养老保险滚存超过3.5万亿元。接受《经济参考报》记者采访的专家表示，通常做法可能是预留两个月的资金用于支付，以其余累积金额确定投资额度，以今年1月、2月的合计支出为例，城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的支出金额分别是3760亿元和318亿元。

人力资源和社会保障部有关负责人预计，扣除预留支付资金外，全国可以纳入投资运营范围的资金总计约两万多亿元。

《办法》明确，养老基金投资应当坚持市场化、多元化、专业化的原则，在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现保值增值。养老基金限于境内投资。投资范围包括：银行存款，中央银行票据，同业存单；国债，政策性、开发性银行债券，信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债、地方政府债券、可转换债（含分离交易可转换债）、短期融资券、中期票据、资产支持证券，债券回购；养老金产品，上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货。此外，国家重大工程和重大项目建设，养老基金可通过适当方式参与投资。国有重点企业改制、上市，养老基金可以进行股权投资。

《办法》对养老金的投资比例也做出了规定。投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于基金资产净值的30%。这意味着要有6000亿元以上的资金进入股市。养老基金投资国家重大项目和重点企业股权的比例，合计不得高于养老基金资产净值的20%。养老基金资产参与股指期货、国债期货交易，只能以套期保值为目的，在任何交易日日终，所持有的卖出股指期货、国债期货合约价值，不得超过其对冲标的的账面价值。

“养老基金本质不是投资基金，更不是风险基金，而是保障基金，所以安全无论何时都应该放在第一位。”中央财经大学教授褚福灵表示，投资运营必然带来一定风险，应当在风险防范方面以及亏损弥补方面，建立更加完善的制度，“确保基金一旦发生亏损，有一个可靠的风险分散机制。”

此外，他认为，由于养老保险基金统筹层次比较低，在实现真正的投资运营之前，操作上还需要更加细化的规定，真正实现投资还需要相当长的一段时间。建议以省为单位统筹养老保险基金，并实现全国层次的统一投资。

事实上，统筹层次低下一直是阻碍养老保险基金开展有效投资运营的根本原因之一。“数万亿元养老保险基金由2000多个县市级社保单位独自管理，无法进行高效率的投资运营，无法实现养老保险基金的保值增值。”社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，在建立投资体制的时候，必须处理好中央与地方的关系，目前基本养老保险基金统筹层次如此低的情况下，资产池的保管权、处置权、受益权需要重新厘清。