四问深化国企改革（政策解读）

　　如何防止国有资产流失？

　　以管资本为主加强国有资产监管，筑牢“四道防线”防止国资流失

　　如何实现《指导意见》提出的“以管资本为主加强国有资产监管”？国务院国资委副主任张喜武在14日国新办举行的吹风会上介绍说，围绕这一目标将着力抓好四方面工作。

　　首先是以管资本为主推进国资监管机构职能转变。今后将科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。国资监管机构将重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

　　其次，以管资本为主改革国有资本授权经营体制。

　　第三，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置。当前尤其要在做好增量、盘活存量、主动减量“三量调整”上做文章。做好增量，就是要创新发展一批国有企业，优化国有资本重点投资方向和领域，对战略性新兴产业的企业优先支持、加快培育，对不符合国家产业政策和重点产业布局调整要求的不再新投、增投国有资本。盘活存量，就是要重组整合一批国有企业，通过加大国有企业重组力度，使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。主动减量，就是要清理退出一批国有企业，对“僵尸”企业、长期亏损企业和低效无效资产要加大处置力度，依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业。

　　第四是以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。

　　张喜武表示，国有企业改革首先要加强监管、防止国有资产流失。依据《指导意见》，今后将筑牢“四道防线”，织密国有资产“安全网”。

　　第一道防线：强化企业内部监督，突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用。第二道防线：强化出资人监督，加强对关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督，加强和改进外派监事会监督，加强当期和事中监督。第三道防线：强化专项监督，健全国有资本审计监督体系和制度，加强纪检监察监督和巡视工作，加大大案要案查处力度。第四道防线：强化社会监督，实施信息公开，完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，建设阳光国企，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。

　　混合所有制如何发展？

　　将区分“已经混合”和“适宜混合”的国企；区分商业类和公益类国企；区分集团公司和子公司不同层级

　　《指导意见》对国有企业发展混合所有制经济作出了十分明确的部署。发改委副主任连维良介绍说，发展混合所有制经济，将区分不同类型。

　　首先是区分“已经混合”和“适宜混合”的国有企业。已经实行混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫。对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制的作用，对相关改革要求要全面理解、准确把握。要坚持因地施策、因业施策、因企施策。坚持宜独则独、宜控则控、宜参则参。也就是说，适合独资的就独资，适合控股的就控股，适合参股的就参股。坚持不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，不下达指标，成熟一个推进一个。

　　其次是区分商业类和公益类国有企业。主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。公益类国有企业，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

　　第三是区分集团公司和子公司等不同层级。集团公司层面，在国家有明确规定的特定领域，坚持国有控股；在其他领域，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者。子公司层面，国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新。

　　连维良介绍说，将鼓励多种方式发展混合所有制。一是鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组，参与国有控股上市公司增资扩股，参与国有企业经营管理。二是鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，通过市场化方式，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。三是探索实行混合所有制企业员工持股。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展员工持股试点。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。

　　国有资本收益如何共享？

　　国有资本上缴公共财政比例到2020年提高到30%，部分国有资本权益划转充实社会保障基金

　　《指导意见》明确提出，要改组组建国有资本投资、运营公司，国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。财政部部长助理许宏才表示，这样的制度设计，将改变以往国有资产监管机构直接对所监管企业履行出资人权利的运作模式，改由国有资本投资、运营公司对所授权的国有企业履行出资人权利。“这实质上是在政府和市场之间设立了一个‘界面’和‘隔离带’。国有资产监管机构的指令将主要通过国有资本投资、运营公司这个平台，按照规范的法人治理结构，以市场化的方式层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。”许宏才说。

　　《指导意见》同时还明确要“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”，即在中央层面组建中央级国有资本投资、运营公司，由国务院授权。许宏才透露，国有资本投资、运营公司试点方式有两种，一种是国资委授权模式，一种是国务院授权模式。

　　许宏才同时介绍说，根据《指导意见》，国有资本上缴公共财政的比例将进一步提高，更多地用于保障和改善民生。经过连续多年的调整，国有资本收益的收取比例已经从2007年设立之初的10%、5%、暂缓三年收取和免交等四档，逐步提高到目前的25%、20%、15%、10%和免收等五档，今后还要逐步提高，到2020年提高到30%。自2010年开始，中央财政建立了中央国有资本经营预算调入一般公共预算的机制，用于保障和改善民生，近几年调入力度逐年加大，今后会进一步提高，体现国有资本收益全民共享的要求。此外，今后还将实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策。“这主要考虑到，实行养老保险制度后，国有企业在职和退休职工有一部分视同缴费形成的资金缺口，不符合社保精算平衡的原理。这种缺口不宜简单地通过提高在职人员养老金缴费的方式去解决，否则会将这部分的负债转移给下一代人，不尽公平。将部分国有资本权益划转充实社会保障基金，有利于解决代际公平问题和缓解未来养老金缴费的压力，也体现了国有资本收益全民共享的要求。”许宏才解释说。

　　国企薪酬怎么改？

　　扩大竞争性国企工资决定自主权，对收入过高的企业实行工资总额和工资水平双重调控

　　薪酬分配制度改革是此次国有企业改革的重要内容。人力资源和社会保障部副部长张义珍介绍说，今后将改革国有企业工资总额决定机制。“初步考虑是，结合国有企业的功能定位和分类，分类实施改革。坚持和完善工资与企业经济效益和劳动生产率挂钩的机制，逐步扩大竞争性国有企业工资决定自主权，健全平等协商确定机制；对部分收入过高的企业，继续实行工资总额和工资水平双重调控政策。”

　　国有企业负责人薪酬制度改革将如何推进？张义珍表示，改革将从三方面推进。一是分类管理，建立与企业负责人选任方式相匹配的差异化薪酬分配制度。对于党中央、国务院以及由各级党委、政府及其部门任命的企业负责人，重点是严格规范薪酬结构（由基本年薪、绩效年薪和任期激励收入构成），建立科学合理的薪酬形成机制，对不合理的偏高、过高收入进行调整。对通过市场化选聘的职业经理人，其薪酬结构和水平，由董事会按照市场化薪酬分配机制确定，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。

　　二是激励和约束相结合，建立与企业功能性质相适应、与企业负责人经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对组织任命的企业负责人，其基本年薪根据企业负责人岗位职责和承担风险等因素确定；绩效年薪以基本年薪为基数，根据年度考核评价结果，结合绩效年薪调节系数确定；任期激励收入根据任期考核评价结果确定。对市场化选聘的职业经理人，确定其薪酬也要考虑所在企业的功能性质、经营规模的区别以及本人承担的经营责任等方面的差异性，加强经营业绩考核。同时，实行契约化任期制管理，完善严格退出机制，对未完成约定目标任务、考核不合格的，予以解聘。

　　三是合理确定企业负责人薪酬水平。无论对组织任命的国有企业负责人，还是对市场化选聘的职业经理人，都要在综合考虑有关群体工资水平的基础上，合理确定其薪酬水平，推动形成企业负责人与企业职工之间的合理工资收入分配关系。

　　此外，工信部副部长辛国斌在吹风会上介绍说，当前我国加快发展实体经济，对国有企业提出了一系列新的要求。国有企业要通过改革，着力成为经济增长稳定器。“积极扩大有效投资，已定项目要抓紧开工，储备项目要超前开展前期准备工作，既要拉动当前增长，又要促进可持续发展；着力培育新的比较优势和增长动力，培育催生更多新的经济增长点和增长极。”