长江经济带城市群建设需有一体化统筹机制

　　长江经济带城市群1+2+3的空间格局与可持续发展问题的总体判断

　　长江经济带城市群包括了一个世界级城市群长江三角洲城市群；两个国家级城市群及长江中游城市群和成渝城市群，三个地区性城市群，即江淮城市群、滇中城市群和黔中城市群，这六大城市群通过贯通东西的长江黄金水道、“沪蓉-沿江”综合运输大通道和沪昆通道等横向沿江城镇发展主轴带，形成了“以带串群”的“1+2+3”的长江经济带城市群发展新格局。2013年经济带城市群总面积占长江经济带的41.67%，城市数占经济带的70.94%，城镇个数占经济带的66.54%，总人口占经济带的64.91%，城镇人口占经济带的73.25%，GDP总量占经济带的79.92%，第一产业增加值占经济带的62.62%，第二产业增加值占82.42%，第三产业增加值占80.63%，实际利用外资占87.65%，城镇化水平为48.65%。可见，长江经济带城市群是长江经济带新型城镇化的主体，是长江经济带经济增长的战略核心区和未来增长最具潜力与活力的地区，是长江经济带主体功能区中的重点开发区和优化开发区，也是长江经济带环境污染较为严重和亟待重点治理的地区。

　　长江经济带城市群可持续发展问题主要体现在：沿江城市群空间范围的界定带有强烈的政府主导性，部分城市群脱离了城市群发育的最基本标准；沿江城市群整体发育程度弱于沿海城市群；沿江城市群发育极不平衡，上中下游城市群发育程度差异大，越往上游发育程度越弱；沿江城市群发育以长江为主动力，过分依赖长江这条大动脉，并呈现出动力多元化的发展态势，文化驱动力薄弱；沿江城市群发展面临的资源与生态环境保障形势严峻；沿江城市群内部各城市之间的竞争大于合作，缺乏一体化的统筹协调机制。

　　长江经济带城市群可持续发展的对策建议

　　——成立长江经济带城市群一体化发展委员会，建立流域一体化的统筹协调机制

　　建议借鉴京津冀协同发展的统筹协调机制与管治模式，在国家层面成立经济带城市群一体化协调发展领导小组，由国家领导人担任领导小组组长，协调推进长江经济带城市群的建设。流域上中下游城市群可独立成立相应的次一级协调发展领导小组，形成不同层级的统筹协调机制，确保长江经济带上中下游城市群健康稳定发展。

　　——遵循长江经济带城市群发育的科学规律，避免脱离实际催生新的扩容城市群

　　在分类分级建设长江经济带城市群过程中，建议采取定性与定量相结合的系统集成方法，适当照顾行政区划的完整性，科学识别出每一个城市群的空间范围，科学测算城市群地区的资源环境承载力和资源环境保障程度，以此为基础编制好与资源及生态环境承载力相适应的长江经济带城市群发展总体规划，明确长江上、中、下游地区每个城市群作为国家不同层级经济增长中心的发展目标、空间结构和开发方向，明确每个城市群承载的“底线”和发展的“上线”，将城市群发展对长江经济带资源环境的代价降到最低程度，将资源与生态环境对长江经济带城市群发展的限制降到最低限度，依据资源与生态环境容量，逐步建设资源节约型和环境友好型城市群。同时要充分认识长江经济带城市群建设的长期性和艰巨性，要遵循城市群发育的阶段性规律，逐步培育，持续建设，避免操之过急、一哄而上，把“滥圈滥划、扩容贪大、拔苗助长、无中生有、拼凑成群”等一系列亟待解决的“城市群病”带到长江经经济带，避免在三峡库区建设三峡城市群，避免脱离实际催生新的城市群或扩容在建的城市群。

　　——构建以城市群为战略桥墩的上下联动、以轴串群的流域生态经济带束簇状城镇体系

　　针对长江经济带城镇化水平略低于全国平均水平、经济带下游地区城市职能分工互补性强，中上游地区尚未形成互补的职能分工体系、城镇体系空间分布不均衡，空间运行成本高，经济带城镇化发展对流域资源环境产生了越来越大压力等问题，建议在长江经济带城市群建设中，以流域一体化为主线，构建“水轴串城”的串珠状城镇体系；以交通一体化为主轴，构建“陆轴连城”的轴辐式城镇体系；以产业布局一体化为主导，构建“产业链城”的产城融合式城镇体系；以生态环保一体化为先导，构建生态型城镇体系；以江海联动为主出口，构建江海联动的双向开放型城镇体系；形成流域-交通-产业-生态-开放“五位一体”的束簇状城镇体系，进而不断优化长江经济带的城镇等级规模结构体系、城市职能分工体系和空间结构体系，缓解经济带新型城镇化的资源环境压力，提升长江经济带对外开放度，提升城镇化发展质量，为国家新型城镇化发展做出重大贡献。

　　——建立长江经济带城市群发展的公共财政制度与公共财政储备机制

　　城市群的培育与建设是多个城市的共同行为和公共义务，只有拥有了有力的公共财政支持才能得以施行和实现。建议在长江经济带各城市群地区设立一个类似于欧盟理事会性质的城市群公共财政专业委员会，共同协调城市群建设的财政政策，共同行使区域财政一体化的权力。借鉴法国巴黎城市群和英国伦敦城市群对区域公共物品进行共建共享的经验，建立长江经济带城市群公共财政储备制度，共建共享城市群区域公共物品，包括共建共享长江经济带区域性交通、能源、环保、生态等公共设施和公共物品。同时建立长江经济带城市群公共财政支出的监督体系。

　　——加强长江经济带城市群发展的生态环境联防联治，建成生态型城市群

　　针对长江经济带城市群发展面临的资源与生态环境压力，建议从长江流域一体化的角度重点建设流域上、中、下游生态经济区、三峡库区生态经济区、洞庭湖生态经济区、鄱阳湖生态经济区和巢湖生态经济区等人水和谐、江湖和谐生态示范区，综合治理沿江水污染和土壤污染，加大力度治理水土流失和地质灾害，构筑沿江生态安全屏障，把长江经济带城市群建成资源节约型城市群，环境友好型城市群和生态型城市群。

　　——加快长江经济带城市群发展的创新驱动步伐，建设创新型城市群

　　实施创新驱动发展战略，以沿江上海、南京、武汉、长沙、成都、重庆等国家创新型城市为核心，突出上海张江、武汉东湖自主创新示范区、合芜蚌（合肥、芜湖、蚌埠）自主创新综合试验区、长株潭自主创新示范区建设，把长江经济带建成国家创新轴，把沿江城市群建成创新型城市群，把沿线中心城市建成创新型城市，通过城市群和城市的技术创新、产业创新、人居环境创新和体制机制创新，把长江经济带建成辐射南北的创新支撑带。

　　——重点建设一批支撑长江经济带城市群发展的重大工程和国家级新区

　　一是突出建设横向重大基础设施工程，包括沿江铁路、沿江高速公路工程，沿江空中航道工程、江海联动国际物流中心工程、武汉、重庆内陆自由贸易实验区建设工程、长江出海口长江北支或出海口北通道建设工程等，同时要研究建设三峡翻坝工程或新建船闸疏通长江中游“肠梗阻”问题的可能性；二是继续推进沿江国家级新区建设，作为推动沿江城市群发展的重要平台和支撑，在已建的上海浦东新区、舟山群岛新区、南京江北新区、长沙湘江新区、成都天府新区、重庆两江新区、贵州贵安新区、云南滇中新区等国家级新区的基础上，根据城市群发展的客观需要，有选择地建设一批国家级新区和省级新区，通过产城融合的新区建设，支撑长江经济带城市群的可持续发展。

　　（作者为：中国科学院地理资源所区域与城市规划研究中心主任）