有景区的地方就有违建 景区违建屡禁不止为哪般

风光秀美的国家5A级景区内竟然建起大片别墅,其中过半已经售出——今年10月,河北省野三坡景区违规兴建别墅被曝光后,立即成为社会关注焦点。景区所在的保定市涞水县随后成立综合调查组进行调查核实,目前仍未就核查结果对外通报。

事实上,景区违建在河北并非只有野三坡一处,大到国家5A级景区野三坡、白洋淀,小到省级、市级旅游风景区,各种规模违建屡见不鲜,各地各部门不断整治的同时却始终无法清理殆尽。究其原因,除了相关法规不明确、操作性差之外,更多的是地方政府和部门缺乏彻底治理的决心。

“一些地方政府出于经济利益的考虑,睁只眼闭只眼,致使景区违建屡禁不止。”河北省人大法制委员会委员侯凤梅日前对《法制日报》记者说。

有景区的地方就有违建

今年4月,环保部就安新县白洋淀违建问题约谈保定市政府,要求保定市政府切实履行法定职责,对白洋淀自然保护区范围内已发现的违法建设项目依法从严处理并进行分类整治,6月底前全面整改到位,限期通过验收。

记者从保定市环保局了解到,此次约谈所涉及的大部分项目,不同程度地存在违规问题。对此,安新县现已对8个已办理环评手续尚未验收的项目共罚款38万元,对白洋淀文化苑、白洋淀异国风情园等10个环保手续不完善的项目已限期验收,对未批先建、违法经营的4个项目取缔关停,所涉及的20个建设项目已全部整治到位。

实际上,这已不是白洋淀第一次因违建问题被点名。早在2005年,河北省水利厅就开展了对白洋淀内非法建筑设施的整顿工作。相关资料显示,在安新县水利局监督下,白洋淀文化苑等景点于2007年完成了补救工程。而正是这个白洋淀文化苑旅游项目,在2014年5月被环保部公布为未依法办理环评手续的违建项目,责成河北省环保厅依法严查。

2014年6月,安新县政府成立联合执法组,对白洋淀文化苑予以关停。但事实证明,这个环保部已不同意为其补办环评手续的违建项目一直经营至今,并在今年的整改行动中完善了污染防治设施,由河北省环科院开展验收调查。

“从国家级的风景名胜区景到普通景点,从大规模的别墅群到简单的私搭乱建,只要有经济利润,有景区的地方就一定会有违建,这是一个规律。”河北省旅游局一位工作人员告诉记者。

立法不明确违法成本低

进行项目建设需申请办理获得建设工程规划许可证。2006年国务院发布的《风景名胜区条例》对风景名胜区总体规划应当包括的内容进行了明确,并要求风景名胜区应当自设立之日起两年内编制完成总体规划,总体规划的规划期一般为20年。在这种情况下,很少能有景区后建项目满足规划条件而获得建设工程规划许可证。

由于风景名胜区多位于乡村地区,根据城乡规划法第六十五条规定,在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的,可以拆除。目前,相关部门处理景区违建基本依据的就是城乡规划法和相关限制用地规定。

《风景名胜区条例》和《河北省风景名胜区条例》中规定,禁止在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物。但就“核心景区”尤其是省市级风景名胜区的核心景区划定,事实上难以操作。“‘核心景区’并非是确切的法律概念,实践中对于核心景区的划定也有不同。将禁止兴建建筑物限定于核心景区,这在立法上是有问题的。”侯凤梅说。

对于在核心景区内违规建设的,《风景名胜区条例》和《河北省风景名胜区条例》规定,由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除,没收违法所得,并处50万元以上100万元以下的罚款。对于已建成的,《河北省风景名胜区条例》规定,按照风景名胜区规划逐步迁出。

按照这样的规定,即使按上限处罚,对于一栋别墅就百万起价的野三坡别墅群项目来说,违法成本仍然太低。由于大多景区违建都是在建成后才被检查发现,这样的处罚显然不能起到有效惩戒作用。

主观缺乏依法治理决心

对于野三坡别墅群违建问题,按照当地的说法,相关部门并非无动于衷。涞水县政府相关负责人表示,野三坡管委曾对该项目下达停工通知书,甚至执法部门还采取施工场所贴封条、施工机械上锁等措施,但施工单位屡次私自开封、开锁,继续施工,直至项目建成。当地负责人坦承,确实存在执法软弱情况,没能有效制止项目违规施工。

2012年,在没有任何手续的情况下,处在白洋淀中的保定市安新县安新镇郭里口村建起4栋7层的住宅楼,并出售给百余户居民。2014年8月,安新镇政府开始公开招标拆除这4栋违建。今年3月,一家拆迁公司中标,中标公告显示45天拆除完毕。然而,拆除方式从原来的爆破拆除变为保留性拆除,中标公司在拆除其中一栋楼的一层后,拆除工作就完全停工。

在中伦文德律师事务所律师陈江涛看来,政府部门对违建“执法软弱”的背后,实际是一些地方政府将旅游景区开发作为拉动地方经济的杠杆,将其错误定位为“地方经济支柱”,在主观上就没有依法治理的决心。同时,景区管理“多龙治水”政出多门,也是造成管理不到位的原因。

陈江涛认为,只要地方政府有决心整改,清理景区违建并不难。针对布满“草原天路”的违建,今年10月,张家口市用一个月的时间拆除违建127处,已开发的130多公里区域基本清理干净。2014年11月,西安市对在秦岭北麓违规建设的202栋私人别墅全部拆除或没收,并对110人给予党政纪处分,90人进行行政处理。

有专家认为,要解决当前景区体制不顺、地方政府短视的问题,根本在于找到一个实现旅游景区资源社会效益和经济效益双丰收的发展模式,在科学规划、严格执法的基础上,实行旅游景区分类管理,使资金机制、经营机制、监督机制等管理手段和管理目标相匹配。