養老金亟需長期預測制度

　　養老金長期預測制度須補課

　　社會保險基金預算制度僅有年度預算仍不能補足運營漏洞，亟需輔以長期預測制度，才能最大可能地消除支付風險並實現可持續地長期運行

　　文/李珍

　　近日，財政部表示從2013年開始向全國人大呈交社會保險基金年度預算。社會保險基金預算是保障制度有效運行的重要管理手段，但對養老保險而言，僅有年度預算是不夠的，希望不久的將來，我國能在實現年度預算的情況下，實現對基本養老保險制度的長期預測，並提交人大審議。

　　根據2010年國務院關於社會保險基金預算的意見和《社會保險法》對社會保險基金預算制度的安排，社會保險基金預算制度將是一個年度預算制度。年度預算可以有效實現當年的收支平衡。由於養老保險具有特別重要的作用且影響養老保險收支平衡的因素是復雜的和長期的，因而僅有年度預算不足以保証該制度長期可持續發展，必須輔之以長期預測制度，及時發現問題並進行不斷的修正。由於新農保和城鎮居民養老保險制度尚不成熟，將以城鎮職工基本養老保險為主，分析其長期收支平衡預測機制建立的重要性。

　　長期預測制度何以重要

　　基本養老保險是城鎮與就業關聯的最重要的制度，制度的每一個參量的變化，對退休人口、對企業和在職職工、對政府都事關重大，容不得半點失誤。對於退休人員而言，由於“多層次”的制度尚未建立，就絕大多數人而言，僅能從該制度獲得養老金，所以基本養老金的重要性不言而喻。

　　對於企業和在職職工而言，養老保險費率是負擔最重的，企業負擔的費率是職工工資的20%，個人繳納工資的8%，許多地方企業繳費甚至突破了這一費率﹔對於政府而言，該制度是參保人和受益人最多的制度，2011年底，該制度的參保人為2.8億，領取養老金的人口近7000萬，收入為1.7萬億元，支出為1.2萬億元，這是一個龐大而復雜的制度。

　　而且，基本養老保險制度由過去完全的代際轉移支付演變為部分積累制度，即社會統籌和個人賬戶相結合的制度，按制度設計個人賬戶由個人繳費形成並實施積累制度，政府需要承擔轉制成本，加上中國人口老齡化速度發展較快，諸多的因素重疊在一起，意味著企業和政府都面臨更重的負擔。

　　尤為重要的是，養老保險更多地受長期的影響因素影響，所以長期預測的重要性不遜於年度預算。年度預算的意義更多的是通過公開、透明加強制度的約束力，並由此加強制度的運行效率，但對養老保險而言，除了短期的約束力外，長期可持續發展更重要。

　　而其長期可持續發展應該包括三個維度，即在相當長的一段時間內，在費率基本穩定、養老金水平基本穩定的情況下，長期內財務收支大體平衡。無論是現收現付制度還是個人賬戶積累制度，養老保險都是幾十年內的收入-消費平滑制度，即在個人賬戶下是本人年輕時和年老時收入-消費的平滑。

　　因此，在長達幾十年的時期內，任何一個影響制度收支的因素的變動都會影響到制度的長期收支平衡。對制度的長期預測並及時修正制度，使參保人、受益人和政府做到心中有“賬本”，作出各自的對策，將非常必要也非常重要。

　　與之相比較，其他的社會保險項目是以年度風險概率為計算費率基礎的，所以，年度的預算是可以保証其有效運行的。比如，工傷保險、生育保險等等。但是養老保險則不同，影響養老保險制度的保費收入和退休金支出的因素是復雜的和長期的。

　　就其影響制度收支平衡的復雜性來說，這些因素可以分為制度的內生變量和外生變量。制度的內生變量又有參保人數、工資水平、繳費基數、費率、個人賬戶利率、繳費年限、退休年齡、退休人數、退休金發放的水平，等等﹔制度的外生變量則包括人口老齡化、長期內經濟發展水平、工資增長水平、就業率、失業率等因素。

　　養老金風險急需改變

　　總體來說，基本養老保險制度是做“減法”的改革，一是繳費的主體變成了企業和個人，增加了企業和個人的負擔，卻減輕了國家的責任﹔二是大幅減少了退休福利，養老金水平大幅下降，由自己最后工資的80%下降為社會平均工資的60%左右，分子分母都比舊制度有大幅下降。

　　基本養老保險從1997年全面建立至今，已走過了十五個年頭。雖然企業保險向社會保險的改革方向是對的，保基本、廣覆蓋、可持續的基本原則聽上去也無可挑剔，但近距離看，制度實施的結果卻暴露出許多的問題，更嚴重的是我們對這些問題熟視無睹，沒有長遠的憂慮和解決方案，最方便的解決方案就是“不用擔心，我們有政府兜底。”

　　2000年，中國才剛剛進入老齡化國家的行列，該制度的名義繳費人數退休人數之比已達3:1，與上世紀60年代就進入老齡化國家的美國相同﹔養老保險的費率從1997年制度設計的20%已經上升到28%，一些地方實際的費率比中央政策要求的還要高﹔養老金對社會平均工資水平，已從1997年的78%下降到2010年的42%，大大低於制度設計水平的60%。

　　更重要的問題是，不知道未來的情況會如何﹔如此高的繳費率，如此低的養老金水平，一定會有大量結余吧？沒有。不少地方社會統籌部分的收入不夠當期的支出，隻好挪用了個人賬戶資金。甚至有數據顯示個人賬戶空賬部分近2萬億元。這些問題引起了廣泛的社會焦慮。

　　近些年，養老保險由於財政補貼和擴大覆蓋面，當期的收入都是大於當期支出的，所以從年度預算管理的角度，看不出問題的所在，最多隻能解決社會統籌不挪用個人賬戶的問題，同時也可以約束政府對當年的社會統籌部分收支不平衡的財政補貼到位，但並不能完全解決上述的悖論問題。

　　而長期預測則可以幫助我們發現上述種種問題產生的原因、尋找解決問題的方案，也有助於決策者下定決心作正確的選擇，而不是用當年的收支平衡掩蓋長期的問題，並將長期的問題不負責地交給后代。

　　從長期預測的角度看，養老保險個人賬戶收益率長期低於工資率、獲得養老金的低門檻條件都是造成上述悖論的原因。比如，為了廣覆蓋、提高養老金的可及性，繳費年限僅為15年﹔過去60年間人口預期壽命延長了幾十年，而退休年齡政策仍然保持不變。一個人繳費15年，可能拿養老金的年限是數十年，對於他(她)個人而言退休金一定不足，而對於制度來說一定會需要更多的轉移支付，制度的財務平衡受損。

　　這些問題隻有長期預測才能明確顯示出問題的嚴重性，也才會讓決策者早下決心。比如，許多年來一直熱議的一個敏感話題是延長退休年齡。延長退休年齡，有人贊成有人反對，實屬正常。可每當出現反對聲音，相關部門一定出來以“此問題還沒有提上日程”來平息爭論。爭論是平息了，問題仍然存在。

　　社會保險有雙重的功能，在風險沒有發生時，它為人們提供心理安全感覺，當風險發生時，它為人們提供補償或給付。中國的基本養老保險制度由於在繳納了高保費的情況下並沒有提供人們想象的保障，而且保障水平一直下降，特別是沒有目前養老金收入的權威未來預期，才有對此的社會焦慮。□

(來源:《瞭望》新聞周刊)