強化再分配機制 加強收入分配調節

　　我國收入分配問題近年引發各方關注，國家三部委《關於深化收入分配制度改革的若干意見》近日得到國務院批轉，成為我國改善收入分配狀況的指導性文件，其所體現的方向、原則，值得我們高度重視，並應以此為新的起點共同努力積極推進相關方案、實施細則的研究、制定和施行。

　　收入分配問題緊密聯系全體社會成員的利益和訴求，在我國進入中等收入階段后，成為“矛盾凸顯”的最具代表性的方面。深化收入分配制度改革，必然“牽一發動全身”，需要在通盤規劃協調之下先形成框架性的頂層規劃，並抓住重點、循序漸進，勢必要在一個相當長的歷史過程中，施行制度、機制和政策的動態改進，力求最終實現鄧小平明確為社會主義本質特征和目標的“共同富裕”。

　　在此次公布的《若干意見》中，對於“加快健全再分配調節機制”有專門章節。在此我結合本人的研究心得，重點談一下這方面的認識。

　　在收入分配中，總體而言，初次分配和再分配都需要兼顧公平和效率，但客觀地看，初次分配發生在千千萬萬分散的市場主體的分配行為層面，需要在培育和建設、健全市場的基礎上，較為充分地尊重市場機制的作用和市場主體的自主權，而再分配是發生於初次分配之后，主要由政府作為調節主體依據法律和政策來貫徹實施具體的第二輪調節，其主要手段為稅收、社會保障和轉移支付方面的制度安排與運行機制。對於一個社會的最終收入分配結果而言，其合理、合意與否，當然與初次分配、再分配都有關聯，但在政府作為空間上彈性相對較大的，主要是再分配。這一點也從政府責任角度客觀地決定著政府作用的主要領域，以及合理而充分發揮政府在收入再分配中作用的必要性。

　　既然政府於再分配領域的盡責是一種“天經地義”，就亟須進一步討論當前和今后我國政府對此盡責的具體形式、要領和配套事項。《若干意見》明確提出：“加快健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制”。結合我國現實情況，我們可以分別考察這三個主要手段的強化與優化問題。

　　先看稅收。一般認為，間接稅（以流轉稅類的增值稅、消費稅、營業稅為主）存在著依需求彈性、供給彈性不同而具體情況各異的稅負轉嫁和歸宿問題，市場競爭條件下，一般間接稅的主要歸宿（即稅負承擔主體）是消費者，所以稅制中能夠比較有效、有力調節收入再分配的稅收工具，不是間接稅，而是稅負不能轉嫁的直接稅（特別是個人所得稅和財產稅）。從國際經驗中的理論和實踐共識看，直接稅的設計就是要服務於按照“支付能力”原則的“抽肥補瘦”式的再分配。直接稅與間接稅至少是稅制中的“雙主體”，不少國家（如美國）直接稅是“雙主體”中分量更重的第一主體。而在我國現階段的現行稅制中，間接稅構成了近70%的收入來源﹔直接稅比重明顯較低，其中，又以企業所得稅為主，而個人所得稅中，又隻對工薪收入施行最有“抽肥補瘦”調節功能的超額累進征收，而且這一機制目前僅僅覆蓋約7%—8%的工薪階層（對全體國民的覆蓋面則更低，約為2%），個稅收入佔稅收總收入之比僅有寥寥幾個百分點﹔至於財產稅，在我國稅收收入中的佔比更低，特別是在居民住房保有環節，除房產稅剛啟動不久的兩地試點之外，沒有稅收，遺產和贈與稅更完全付諸闕如。這種現實狀況，已不適應我國改革開放30余年后經濟發展、收入提升、財富積累的新階段新特點，以及運用再分配機制優化我國收入分配格局的客觀需要，所以《若干意見》明確要求：“加大稅收調節力度，改革個人所得稅，完善財產稅，推進結構性減稅，減輕中低收入者和小型微型企業稅費負擔，形成有利於結構優化、社會公平的稅收制度”。

　　在這方面，文件還給出了一些重要原則與要領，包括：1.在加強個人所得稅調節方面，加快建立綜合與分類相結合的個稅制度，完善高收入者的個稅征收、管理和處罰措施，將各項收入全部納入征收范圍，建立健全個人收入雙向申報制度，即法人單位作為扣繳義務人和個人作為納稅義務人均作申報，以及全國統一的納稅人識別號制度，可考慮與居民身份証號碼和社會保障號碼同一，即一號多功能，以利於應收盡收和降低稅收成本。2．改革完善房地產稅。完善房產保有、交易環節稅收制度，逐步擴大個人住房房產稅改革試點范圍，細化住房交易差別化稅收政策，加強存量房交易稅收征管。3.研究在適當時期開征遺產稅問題。此外，文件中還對於流轉稅領域中的稅制改革提出兩點意見：1.擴大資源稅征收范圍，提高資源稅稅負水平。（這將有利於形成以經濟手段促進節能降耗、低碳發展的長效機制，同時也間接地呼應了相關收入分配的優化。）2.合理調整部分消費稅的稅目和稅率，將部分高檔娛樂消費和高檔奢侈消費品納入征收范圍。（這將有利於優化對於居民消費結構的經濟手段引導，也間接地調節和優化了相關的收入再分配。）

　　以上所有的稅制改革，都涉及利益關系和收入分配的調整，存在爭議和不同的解讀是必然的現象，但此次文件設定的方向、原則和要領，可以成為我們在繼續開展理性的討論、爭論的同時更積極促進實踐進展的基本指導依據。

　　再看社會保障。社會保障體系是市場經濟運行的“安全閥”和“減緩器”，主要功能是為“民生”提供托底保障制度安排，屬於政府必須規劃、引導並合理介入的再分配。在我國近些年大力促進側重於扶助低中收入階層並覆蓋全體社會成員的社保體系建設的基礎上，《若干意見》進一步明確表述和要求：“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，按照全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保証可持續性為重點，不斷完善社會保險、社會救助和社會福利制度，穩步提高保障水平，實行全國統一的社會保障卡制度。”在相關的工作重點和要領方面，文件提出了一系列任務，其中包括：1.完善基本養老保險制度，“十二五”期末實現基礎養老金全國統籌。（這將使基本養老基金“互濟”功能的蓄水池，提升到與統一市場匹配的全社會層級，消除低層級統籌時難以消除的勞動力流動壁壘，從而激發微觀層面的人力資本活力，並加強整個基本養老體系的資金支付能力。） 2.建立兼顧各類人員的養老保障待遇確定機制和正常調整機制。3.發展企業年金和職業年金，發揮商業保險補充性作用。4.加快健全全民醫保體系。“十二五”期末基本醫療保險政策范圍內醫保基金支付水平達到75%以上，明顯擴大對個人實際住院費用報銷支付的比例。5.加大保障性住房供給。“十二五”期末全國城鎮保障性住房覆蓋面達20%左右，完成農村困難家庭危房改造1000萬戶以上，實現全國游牧民定居目標。

　　這些社會保障事項的強化與優化，都是以財政資金為后盾，以機制系統性優化為重點，改善民生、優化我國收入再分配的重要舉措。

　　三看轉移支付。財政支出中除工資性支出之外的部分，主要是轉移性支出，也稱為轉移支付，可主要分為政府不同層級之間的轉移支付和政府對社會居民的轉移支付。轉移支付體現的再分配，是典型的財政分配“取之於民”時側重“抽肥”之后，“用之於民”時側重“補瘦”的再分配，既有對欠發達地區的扶助和支持（間接地扶助支持那裡為數較多的低收入階層），也有對社會成員中一部分低收入和困難人群的直接扶助與支持。《若干意見》明確要求，“集中更多財力用於保障和改善民生”，其中重點包括進一步加大對中西部地區特別是革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的財力支持﹔加大教育、就業、扶貧開發等支出，教育要重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜﹔還要加強對困難群體救助和幫扶，要求健全城鄉低保標准與物價上漲挂鉤補貼制度，完善孤兒基本生活保障制度，建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，大力發展社會慈善事業，等等。這些轉移支付方式的運用，需要在經濟發展基礎上更多地籌集資金來支持，也需要在機制創新、加強管理中壓低行政成本、提高支出資金的使用績效。這樣的一些要求也已明確地體現在文件中。

　　總之，國務院批轉的三部委《若干意見》，在對我國收入分配的優化改善作出方向性、原則性的指導之時，對於再分配的強化、優化，予以高度重視，特別是強調了健全其調節機制所需的機制改進和制度建設任務。這一文件對於廓清大方向、樹立正確原則和擺脫某些曠日持久、莫衷一是的爭論而抓住一些無可回避的重點，積極推進優化分配、再分配的方案和具體政策設計，提供了出自管理當局的清晰導向信號和實際工作依據。我們應當據此不失時機地深化我國收入分配制度改革，優化收入分配狀況，造福於全體人民。 

　　（作者為財政部財科所所長）