專家：城市化進程推進 應堅持不懈提高農民收入

進入新世紀以來，中國經濟高速增長，城市化進程穩步推進，經濟結構和就業結構逐步演進，給農民收入的快速增加帶來了機遇。在2003年至2012年十年間，農民人均純收入保持了年均8.4%的增長率，農民的生活水平有了較大幅度的提高，農村的絕對貧困人口隨之大幅度減少。然而，由於收入增長的不平衡性，城鄉之間收入差距居高不下的狀況沒有得到根本改變，一些農村落后地區的貧困狀況沒有得到明顯改善。根據國家統計局的調查數據，城鄉之間收入差距在2000年至2003年期間出現了明顯擴大，城鄉居民收入比率從2000年的2.78倍上升到2003年的3.23倍。隨后，城鄉之間收入差距出現了小幅度的擴大，這一過程持續了6年，城鄉居民收入比例從2003年的3.23倍擴大到2009年的3.33倍，為歷史上的最高水平。雖然近兩年城鄉之間收入差距有所下降，但城鄉居民人均收入的比率仍在3倍以上。較大的城鄉之間收入差距構成了我國收入分配格局中的一個最為重要的特點，同時也是我國全國收入差距持續擴大的一個最為重要的推動因素。因此，在現有收入分配格局下，我們仍需把提高農民收入增長，縮小城鄉之間收入差距，作為收入分配制度改革的頭等重要的任務。

剛剛由國家發展改革委、財政部、人力資源和社會保障部聯合出台的《關於深化收入分配制度改革的若干意見》(簡稱《意見》)提出了一系列提高農民收入的政策措施，其中把建立健全促進農民收入較快增長的長效機制作為中心內容。而長效機制的建立與作用不僅依賴於其他的發展機制的配套，也依賴於新式的經濟與發展政策的協助。在這方面，《意見》提出了幾大配套機制，包括“加快完善城鄉發展一體化體制機制”，促進“公共資源在城鄉之間的均衡配置，生產要素在城鄉之間平等交換和自由流動”機制，建立健全“農業轉移人口市民化機制”和基本公共服務均等化機制。

在政策方面，《意見》對過去實行的實踐証明是有效的政策，提出了進一步加強這些政策的力度的建議。比如，我國長期以來實施農村扶貧的戰略是比較成功的，已經取得了很好的經驗。在建立促進農民收入增長的有效機制中，特別要關注農村中低收入農戶和貧困人群的收入增長問題。促進農村低收入人群和貧困人口的收入增長不僅有助於縮小城鄉之間收入差距，也有助於縮小農村內部收入差距。從2000年以來，我國農村內部居民收入差距的擴大趨勢有所放緩，而且近兩年甚至出現了收入差距縮小的情況。一些可比的數據表明，農村內部收入差距的基尼系數從2000年的0.35上升到了2011年的0.39，上升了4個百分點，平均每年上升不到0.4個百分點。而且這種擴大主要出現在前幾年，如2000年至2002年農村收入差距的基尼系數上升了2個百分點，而在后來的9年中隻上升了不到2個百分點。過去的經驗表明，加快農村中低收入人群和貧困人口的收入增長，需要加大扶貧力度。為了更加集中瞄准窮人，近期國務院扶貧開發領導小組劃出了14個“集中連片特殊困難地區”，作為未來10年扶貧攻堅的主戰場。對此，《意見》提出加大扶貧開發投入，把新增的財政扶貧資金用於支持集中連片特殊困難地區的扶貧攻堅上的建議。

又比如，在過去十年中，中國政府出台了一系列惠農政策措施。根據農戶的受益方式，政府的惠農政策可分為兩大類，一類是以直接增加農民收入為目的的補貼政策，主要包括糧食直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼等﹔一類是以構建農戶社會安全網為目的的公共服務性政策，主要包括新型合作醫療、教育“兩免一補”、農村低保政策等。毋庸置疑，這些惠農政策對於增加農民收入，抑制城鄉之間收入差距的擴大發揮了一定的作用。更為重要的是，這些惠農政策對於縮小農村內部收入差距，緩解農村貧困也起到了積極的作用。長期以來，中國農產品價格普遍偏低，加上土地經營的分散化和生產規模小，農業收益率處於較低水平，因此農民從農業生產經營中獲得的收入是非常有限的。一些相關研究表明，農民從農業中獲得收入對農村內部收入差距擴大起到抑制作用。因而，對農業加以補貼，包括糧食補貼和農業生產資料價格補貼，會使得那些從事農業生產經營的農戶從中獲益，使得他們的收入有更快的增長速度。這有利於縮小農村內部收入差距，降低其陷入貧困的風險。因此，《意見》提出“加大強農惠農富農的政策力度”，這體現了對過去好政策的繼承和延續。

同時，《意見》也提出了一些新的政策措施。這包括改革農村土地征地制度，保証農民獲得合法土地收益，提高農民在土地增值收益中的分配比例﹔改革戶籍制度，“實施全國統一的居住証制度，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。這種新政策直接涉及農民的切身利益，也是農民最關心的問題。從長期發展趨勢來看，隨著城市化過程，土地的價值和收益會不斷上升，如何讓農民從土地增值收益中獲得好處，一直是一個困擾我們的問題。當然，解決這個問題的關鍵是土地制度的改革，讓農民得到更多的實實在在的好處。如果說改革土地征地制度是推進新型城鎮化的內容之一，那麼推進農業轉移人口的市民化應該是新型城鎮化的核心內容。由於受到城鄉二元戶籍制度的限制，城鎮中長期居住的農村外來人口並沒有獲得當地市民的權利和待遇。他們在就業方面會受到一定的歧視，他們中的大部分人沒有享受到城市公共服務和社會保障的好處。這是一種社會的不公平，而推進農村外來人口的市民化就會有效地解決這個問題。

社會公眾對收入分配制度改革有著強烈的渴望，因此對出台的《意見》有很高的期待。考慮到收入分配改革的長期性和復雜性，《意見》更多地提出了改革的目標、方向和指導原則，而不是立馬可以實施的具體措施。總體而言，《意見》提出基本改革思路是明確的，是與中國經濟的市場化改革思路相容的，也是與建立和諧社會的總體目標一致的。當然，從改革的進程來說，不僅需要改革的目標、方向和思路，還需要具體可行的改革措施和政策，還需要更加具體的實際操作和落實。從這個意義來說，我們更加期待一些具體改革措施的盡快出台，也希望一些具體的改革措施不僅有具體內容，也有可評估的指標。如戶籍制度改革，我們很想知道“全國統一的居住証制度”何時開始推進，何時全部完成。又如，雖然我們知道“農業轉移人口市民化”過程是一項較為長期的任務，不是一朝一夕可以做到的，我們也想知道政府有關部門計劃在多長時間內完成這個過程，在不同時間段內需要解決哪些關鍵性的問題。從歷史的發展來看，也許我們現在還不能完全看到《意見》在我國收入分配制度改革過程中的重要意義，等到若干年以后，《意見》中提出的改革建議得到了一一落實，回頭來看它的意義會凸現出來。（李實）