高培勇:著力打好規范收入分配秩序的硬仗

對於當前中國收入分配領域的種種矛盾現象，可以從兩個方面來認識：一是分配差距，主要是指分配的結果。另一是分配不公，指的是對造成分配不平等結果原因的判斷。這兩個問題，存在於所有經濟體制和所有發展階段。有所不同的是，在當前的中國，分配差距往往與分配不公高度關聯。而分配不公，又與現實收入分配秩序的不太規范直接相關。事情表現在收入分配差距上，問題的根源，則存在於收入分配秩序的不規范之中。所以打造一個以公開透明、公正合理為特點的規范性的收入分配秩序，十分重要。

正是基於這種判斷，國務院批轉的《關於深化收入分配制度改革的若干意見》以較大篇幅專門圍繞規范收入分配秩序問題，從“加快收入分配相關領域立法、維護勞動者合法權益、清理規范工資外收入、加強領導干部收入管理、嚴格規范非稅收入、打擊和取締非法收入和健全現代支付和收入監測體系”等六個方面作出了重要部署。並且以此為基礎，提出了“合法收入得到有力保護、過高收入得到合理調節、隱性收入得到有效規范和非法收入予以堅決取締”等四個主要目標。這意味著，從規范收入分配秩序入手，矯正分配不公，進而縮小收入分配差距，已經成為深化中國收入分配制度改革的一條重要線索。縮小收入分配差距、解決收入分配問題的曙光，已經初步呈現。

然而，鑒於當前中國收入分配問題的復雜性和艱巨性，要完成上述任務、實現上述目標，絕非一蹴而就。它不僅是一項長期性的工作，而且還必須有打硬仗的思想裝備。以“牽牛鼻子”的思維透視圍繞規范收入分配秩序問題的各項改革，至少如下幾場具有基礎意義的硬仗要首先打好：

規范國有企業收入分配秩序

應當說，對於國有企業的收入分配秩序，這些年，黨和政府已經推出了一系列規范性舉措。《國有企業負責人職務消費行為監督管理暫行辦法》、《中央金融企業負責人職務消費管理辦法》，即是兩個突出的范例。這些辦法，為建立規范國有企業領導人員職務消費的約束機制、推進職務消費制度改革邁出了堅實一步。

但是，從總體上說，在國有企業收入分配領域，我們仍然面臨著許多嚴峻的挑戰。比如，由於國有企業收入分配的約束機制未能真正建立起來，對國有企業的工資總額、高管人員收入水平和職務消費缺乏有效約束﹔由於國有資本收益分享機制未能真正建立起來，國有企業向國家上繳利潤的比例，不僅遠遠低於國際上的一般水平，而且上繳的利潤也多在國有企業系統內部封閉運行﹔有些行業憑借行政壟斷地位和准入機制，既享受國家政策扶持，又獲取了高額利潤，並通過各種形式轉化為本行業的高工資和高福利﹔由於收入分配領域的相關立法尚未完全到位，一些非法收入，如以企業改制為名將國有資產化公為私、偷稅漏稅、以權謀私、貪污受賄、走私販私等現象，也時有發生。

要從根本上解決上述列舉到的以及沒有列舉到的問題，關鍵是規范好國有企業的收入分配機制。其中，最為重要的兩個機制當在優先解決之列。

其一，建立健全國有資本收益分享機制。國有企業的基本屬性，一是企業，另一是國有。作為企業，它要遵從市場法則，參與市場競爭，在市場上謀生存、求發展。作為“國有”的企業，它要遵從公共法則，讓全體人民參與收益分配和監督管理。兩者相輔相成，缺一不可。這就意味著，在國有企業的利潤分配及其使用中，應當也必須使國家作為國有資本所有者在國有企業的權益得到保障。就此而論，作為1994年財稅改革的一項安排，國有企業不向國家上繳利潤或少向國家上繳利潤，不過是出於支持國有企業脫困的需要而採取的臨時性措施，絕非長久之策。決不能以此為托辭，將臨時措施長期化、固定化甚至制度化。所以，以健全國有資本經營預算制度為主線索，盡快採取措施，將所有國有企業納入上繳利潤范圍並大幅提高國有企業上繳利潤的比例，是規范收入分配秩序的當然之舉。

其二，規范國有企業分配秩序。國有企業的分配秩序之所以引人關注，就在於它一方面牽涉市場機制的運行秩序，另一方面，它也關系到國有資源、國有資產及其收益的分配秩序。故而要通過放寬准入領域，引入競爭機制，加快改革步伐，積極推進政企、政資、政事分開。與此同時，對於這些企業，要加強對企業職工收入分配的監督，嚴格實行工資總額控制制度，確立高管人員與普通職工收入之間的合理比例。

規范政府部門收入分配秩序

發生在政府部門身上的公款吃喝、公款旅游等非規范性現象之所以會出現，各種隱性收入之所以成為久治不愈的“頑症”，其最根本的原因，就在於政府部門的收入分配秩序不規范。

比如，為數不少的政府部門，都有從企業、居民那裡取得收入的行為，都有將直接取得的收入用之於支出的現象。也就是說，不僅財政部門從事財政性分配活動，其他的政府部門也在或多或少地從事財政性分配活動。正是由於存在大量的非納入統一管理體系的財政性收入，“三公”消費等失范行為才獲得了便利的經濟來源支持。

再如，盡管在名義上已經取消了所謂預算外資金，但在現實中，政府部門所取得的收入仍可以區分為一般預算收入、基金預算收入、社會保障基金預算收入和國有資本經營預算收入等至少四個類別。其中，隻有一般預算收入通過各級人大審批且可統籌使用，其余的幾類收入，或是尚未進入各級人大審批視野，或是不能統籌使用而屬於相關部門的“私房錢”。正是由於未全部納入統一的預算視野，本屬於同一性質的各種政府收入的收取和使用才會“政出多門”，亂收費、亂罰款、亂發補貼等各種違規行為屢禁不止。

由此看來，解決上述問題的根本之策，在於規范政府收入分配秩序，實行“釜底抽薪”——讓政府部門同各種非規范性收入“絕緣”。為此，如下的兩個行為規范必須明確並制度化：

其一，按照市場經濟的基本規則和國際的通行規范，在進一步清理整頓各種行政事業性收費和政府性基金的基礎上，讓財政部門將有關政府收支的事情統一管起來，不允許其他政府部門發生任何的以直接向企業、居民收錢為代表的財政性分配活動。

其二，按照十八大的精神，以實行全口徑預算為目標，盡快作出相應安排，鏟除各種游離於完整統一預算的財政性收入。不論是一般預算收入，還是基金預算收入，甚或其他任何別的什麼名義的政府收入，除非特別需要，都要全部納入各級人大的審批視野並實行統籌安排。

規范調節過高收入的再分配機制

再分配的靈魂就在於“抽肥補瘦”。以此為標尺審視現實中的稅收、社會保障和轉移支付等幾個主要的再分配手段，可以發現，作為主要致力於“補瘦”的手段，盡管社會保障和轉移支付仍有種種不盡如人意之處，但畢竟機制在，有渠道。當下的任務，在於採取多方面的措施進一步加以“完善”。作為主要致力於“抽肥”的手段，現實中的稅收則既缺機制，又少渠道，基本不具備勝任如此使命的條件。

對於中國現行的稅收制度和現實的稅收格局，可以2012年的數字為例，還原出如下一幅近似直觀的基本圖景：70%以上的稅收收入來自間接稅。剩下的25%左右份額的直接稅，其中的19.5%又系企業所得稅。隻有5.8%的稅收收入，來自於個人所得稅。

如此的稅收制度和稅收格局，導致我們在調節過高收入方面一再遭遇難以跨越的種種難題：

其一，70%以上的稅收需通過價格渠道轉嫁，意味著我們的稅收歸宿在整體上是難以把握的。鎖定特定的人群實行“定點調節”，讓稅收的歸宿能夠有所把握，對於我們，目前還是一個難以企及的事情。

其二，70%以上的間接稅加上近乎20%的企業所得稅，90%以上的稅收需通過企業之手繳納，意味著我們的稅收調節在整體上是難以觸及居民個人的。政府著眼於居民收入分配所實施的調節，即便意圖明晰，目標確定，經過企業這個中間環節，其有效性究竟能有多大，目前還是一個難以提及的難題。

其三，6%左右的稅收直接來自於居民個人，意味著可用於調節居民個人收入分配的稅收空間極其狹小。它所能產生的能量，相對於它所鎖定的調節對象——居民收入——而言，屬於小馬拉大車，心有余而力不足。運用稅收手段調節居民收入分配，目前還是一個難以實現的夢想。

故而可以認為，現行稅制的缺陷以及由此派生的現實稅收格局，系當下中國收入分配領域的“卡脖子”地帶。隻有打下稅收制度改革的基礎，才會有各種再分配手段的協調配合，才可能實施有助於“抽肥補瘦”目標的相關操作。

也正因為如此，《若干意見》提出了“形成有利於結構優化、社會公平的稅收制度”。將這一改革任務付諸實施的基本路徑，就在於通過稅收改革，在保証宏觀稅負水平基本穩定的前提下，減少間接稅，增加直接稅，從而建設一個融間接稅和直接稅、企業法人納稅與居民個人納稅為一體的大致均衡的稅收體系格局。(高培勇)