城鎮化發展規劃正“抓緊制定”

編者按：去年年底的2013年經濟工作會議明確，要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。官方的說法是，“城鎮化是中國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，與資源環境承載能力相適應。要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。”

總而言之，新型城鎮化就是“人”的城鎮化。但在總體思路確定的情況下，我們又該怎麼實現“人”的城鎮化？城市和農村該怎麼各自發展？政府該發揮怎樣的作用？城鎮化發展需要的經費又從何而來？

對此，《國際金融報》記者3月30日在2013年中國城鎮化高層國際論壇採訪了多路專家和學者，試圖為消費者和投資者解開更多的疑問。

討論1：錢從哪來

亟待融資渠道創新

■ 本報記者 張競怡 發自上海

業界的共識是，城鎮化發展離不開大量資金支持。那麼，錢從哪裡來？可能的債務風險又該如何控制？這成為2013中國城鎮化高層國際論壇分論壇“城市投融資與債務風險化解”的中心議題。

對此，與會專家3月30日紛紛呼吁創新地方政府融資渠道，大力發展直接融資，允許地方政府發行債券、調動民間資產等。

債務“在所難免”

中國人民大學校長陳雨露稱，新型城鎮化道路中“新型”的含義之一，就是“怎麼能既籌到錢，又不爆發金融危機”。

事實上，巨量的地方政府債務已備受業界關注。據今年全國“兩會”期間全國政協委員、審計署副審計長董大勝的表述，目前中國中央債務規模在7.7萬億元左右，地方債在10.71萬億元，“考慮到部分地方債存在一定浮動性，估計目前各級政府總債務規模在15萬億至18萬億元之間”。

對此，有分析稱，雖然巨額的地方債不至於讓地方政府破產，但可能還是會影響到地方政府發展的積極性。不過，湖南省長沙市市長張劍飛緩解了業界這方面的憂慮。

“從全世界的情況看，沒有一個地方政府以當期的財政收入來支撐服務和建設未來50年乃至100年的基礎設施。”張劍飛說，“因此，要想盡快推進城鎮化，債務就在所難免。”

貸款轉債券“很迫切”

然而，即便債務不成問題，又該如何完成陳雨露所說的“怎麼能籌到錢”？

對此，世界經濟論壇高級總監Alex Wong首先說，城鎮化建設，就全球范圍看，也是“差錢的”。“2012年，280萬億美元用在舊設施改造上，真實需求為430萬億美元，這之間仍有150萬億美元的差距。”他說。

但就各個不同國家的情況看，Alex Wong認為，中國的挑戰並不一樣。因為，與中國不同，在傳統的西方市場中，城市基礎設施和服務通過稅收就可以解決，也可通過資本市場的融資來解決。

張劍飛為此呼吁：“有一件事情是急需做的：修改《預算法》第28條。”這條法律規定，地方政府不允許赤字預算，不允許發行債券。

“不允許赤字預算完全贊同，但在合理范圍內，地方政府應允許發行債券。”張劍飛說，現在，地方政府一旦不以發行債券的方式融資，就會以地方融資平台等其他方式體現出來，“后者的成本很高，貸款期限也很短”。

數據顯示，地方融資平台的資金成本都在8%以上。如直接發行債券，則可以降至4%、5%的利率水平，且向社會發債，老百姓也能從中受益。同時，政府可降低債務成本。在張劍飛看來，“實行貸款轉債券變得非常迫切。”

遺憾的是，就現狀看，中國地方政府仍難以改變以融資平台貸款為主要融資手段的現狀。

不過，從銀行的角度看，融資平台貸款未嘗不能幫助中國城鎮化建設。國家開發銀行投資總監、國開金融有限公司總裁張旭光介紹，自1998年開始，該銀行就對地方政府提供了融資平台貸款支持，到今天已走過了19年，“目前為止，開發銀行給各地政府的貸款達到了5.8萬億元，余額還有3.3萬億元。貸款質量非常好，不良貸款率隻有0.3%。總體上支持了各地的城鎮化建設”。

利用民間資本

據悉，國開金融公司也在幫助地方政府探索新的融資渠道，比如，在一些重要城市國開金融公司與各級政府成立了合作開發基金，吸引了大量的社會資金，包括保險資金、民營企業市場化的資金等。

但針對社會資金，張劍飛稱，私人資金進入政府的基礎設施，成本比銀行還要高很多。所以，地方政府融資的順序是債券、貸款，“實在沒有辦法，才找私人投資”。

國家發展改革委財政金融司司長田錦塵認為，未來更需要發展潛力較大的直接融資渠道，包括債券市場，股票市場及其他相關的金融市場。

新加坡國立大學教授鄧永恆卻認為，中國民間有很多資金，因此，政府、市場和民間資源合作要有一種新型、互動的關系。他舉例，把經營性的債券進行打包，做一些資產投資信托等，就可把民間資產調動起來。“地產風險大、回報小，卻還有人買房地產，就是因為他們沒有其他投資渠道。”他說，讓老百姓來參與這個投資，老百姓得到好處，市場自然越做越大，資金問題也能迎刃而解。

討論2：政府咋定位

應擺脫政府主導

■ 本報見習記者 陳潔 發自上海

城市不只是磚頭和灰泥，還有理想、抱負和希望。國務院總理李克強多次表示，“新型城鎮化不再是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等由‘鄉’到‘城’的轉變。”

3月30日，《國際金融報》在2013中國城鎮化高層國際論壇聆聽了專家們的種種建言。

城鎮化要生態文明

去年的十八大提出，中國特色社會主義的五位一體的布局：把資源環境，過去經濟建設的一小塊，作為和整個經濟、政治、文化、社會建設並列的一個重要的內容，且用生態文明的理念來貫穿整個資源環境方面的任務。十八大還提出，“要把生態文明建設融入到經濟、政治、文化和社會建設的各個方面，努力建設美麗中國。”

對此，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民稱，城鎮化過程中要貫徹三個任務：增強生態產品的生產能力、控制開發強度、調整空間結構。

他認為，推進城鎮化是為了讓更多人享受文明的生活。如果推進城鎮化只是立足於佔地賣錢，一圈又一圈地擴大城市水泥的面積，把越來越多的耕地和濕地湖泊變成水泥板，“這樣推進城鎮化，不是文明的進步，而是退步”。

“而開發強度高，意味著農業和生態空間少，影響生態產品和農產品的生產。農產品你可以從外面買到，但生態環境買不來。”楊偉民表示，中國60%的陸地國土空間是山地和高原，不太適宜人生活。扣除這些不太適宜城鎮化開發的土地，中國總的開發強度就超過了8%，和目前的日本差不多。此外，我們很多城鎮化地區，人均GDP剛過1萬美元，但開發強度卻大大高於人均GDP達到4萬美元至6萬美元的國家和地區。

開發強度高還帶來了水資源的安全問題。“最近幾個地區的嚴重干旱充分說明了這一點。”楊偉民表示，“我們應重視水的戰略儲備，其戰略意義非同小可。”

總之，楊偉民認為，城鎮化建設要立足於人的需求，以人為核心，也就是農民工“市民化”，及外來人口“本地化”。他進一步表示，城鎮化要立足於改善居民生活質量，而不只是為了提高增長速度，擴大投資、產能，繁榮房地產。

避免人為引導錯誤

在一些專家看來，中國城鎮化建設忽略了城鎮所在地的自然歷史條件、人文歷史、資源承載、環境生產力條件，所以，有很多城市出現雷同、千城一面的情況。

從全國來看，主要表現在大城市是爆發式增長，中小城鎮卻發展緩慢。數據顯示，北京十年內人口增長41%，上海增長37.5%，天津29.3%，這些城市，97%都來自外來人口的遷入。但同期，全國平均水平僅有5.8%的增長速度。

對此，國土資源部副部長胡存智認為，當今我們在快速城鎮化過程當中，人為因素被放大，經濟、社會、人文、地理的影響力反而被削弱了。一旦人為的引導出錯，城鎮化發展質量就會下降。

胡存智認為，應從四大方面避免上述情況的出現。首先，從實施區域發展和主體功能戰略的角度和參與全球化進程和強化我們國家國際地位和作用的角度，為了落實城鄉統籌和區域發展戰略及和周邊國家建立經濟合作區的角度來研究，形成不同的城鎮群。其次，要考慮大破行政區化的范圍，以城鎮群為單位，突出對城鎮的相互關系，及配套做出研究，這樣可發揮大城市的輻射帶動作用，中等城市的骨干作用和小城鎮的配套作用。再次，要對各個城鎮的規模做出研究和安排，影響大中小城市的協調發展，避免現在大城市無限的擴張、中等城市無序的發展、小城市無力發展的現象。最后，對城鎮發展和建設的發展模式、建造風格進行引導，防止“一刀切”。

【記者觀察】

地方政府“干該干的事”

■ 張競怡

盡管很多人對地方債務問題比較樂觀，但卻仍免不了其他延伸的爭論，比如，地方政府能不能用好債務資金？一旦沒用好，是不是又會出現債務風險？有批評者稱，地方政府管理過於粗放，負債是為了搞政績工程。

客觀而言，城鎮化發展中，地方政府難免沒有政績沖動，希望在他這一任上把城市建得更好，把城鎮化率建得更高，把問題留給下一任。對此，長沙市市長張劍飛的建議是，“一定要以最低的成本去干該干的事情。”

“地方政府一定隻能干該干的事情，隻干那些必須干的事，可干可不干的都不要干。”張劍飛多次強調，“還要把債務納入預算管理，納入群眾和人大的監督。”

對於地方債務風險，張劍飛強調，政府經常性項目，任何時候都不能用債務來支撐，“也就是說，你發工資、醫療保險或社保，絕對不能用債務支撐”。如政府用債務支撐這些支出，意味著“永遠還不了”。另外，政府在財政預算裡用於償還的債務資金應首先保証還得上利息，還本的部分應在服務期限內還清。

國家開發銀行投資總監、國開金融有限公司總裁張旭光認為，銀行也不能完全做到拒絕地方政府的融資沖動和政績沖動，“銀行也要對地方政府信用空間和風險承受能力做合理的評估。在這兩個基礎上，銀行才能提供合理的資金支持”。

討論3：規劃何時出台

規劃正“抓緊制定”

■ 本報記者 郭覲 發自上海

3月27日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議。就今年新型城鎮化的具體工作，李克強表示，“要抓緊制定城鎮化中長期發展規劃，完善配套政策措施。”

對於業界關注的“城鎮化中長期發展規劃”，上述會議說，要廣泛征求各方意見，“抓緊制定”，並完善配套政策措施。同時，會議還說，在重點地區有針對性地採取措施，加強對大氣、水、土壤等突出污染問題的治理，集中力量打攻堅戰，讓人民群眾看到希望等。

此前，在今年全國兩會期間，時任國家發改委主任、現第十二屆全國人大常委會副委員長張平稱，國家發改委正在會同有關部門編制中國城鎮化發展規劃，“如順利，今年上半年有可能出台規劃。”張平稱，該《規劃》的目的就是引導中國的城鎮化能夠有序、健康地發展。對此，今年1月媒體的消息是，“《規劃》由國家發改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內的十多個部委共同參與編制。《規劃》將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設。”

目前，部分地方政府已出台地方版的城鎮化“十二五”規劃。比如，3月11日廣東省公布的《規劃》稱，“廣東將加快異地務工人員市民化進程，深化戶籍制度改革，全面實施異地務工人員入戶城鎮積分制。”

對於投資者來說，他們更期待的是城鎮化帶來的投資機會。國信証券此前認為，為了解決城市發展中的問題，必將提升一些新的產業投資，這將讓智慧城市建設、智能交通和智能建筑、安防、醫療和金融信息化等受益，且公交（如軌交）和節能環保交通運輸工具的發展也將加快。

南京証券發布報告認為，新型城鎮化之下消費結構變化蘊含的投資機會：首先是醫療保健、食品飲料等消費品的升級，其次是服務的升級。