沈建光：中國大部制改革構思

英國《金融時報》中文網發表文章：中國大部制改革構思 作者沈建光

中國的政府體制改革被認為是今后經濟體制改革的主要部分，甚至是前提條件。前些日子網上流傳出中國政府大部制改革的藍圖，即把國務院現有的二十多個部門合並成十幾個超級部門，中共十八大報告也提到“穩步推進大部門制改革”。所謂大部門體制，是指性質相近的部門進行合並，把密切相關的職能集中在個大的部門統一行使。這樣可以減少部門之間的職能交叉和權限沖突，簡化處理公務的手續和環節，有利於建立統一、精簡、高效的服務政府和責任政府。可以說，政府部門的重組合並將是新領導層在今后五年的一項主要工作。

筆者認為，經濟改革現在迫切需要從宏觀調控部門著手，即進行人民銀行、發改委、財政部和商務部這四大宏觀調控部門的重組和改革。核心目標是建立貨幣和財政政策為主的部門框架體系，大幅提高人民銀行的在國務院內的地位，職能及對貨幣政策的主導權，及合並財政部和發改委，成立一個超級財政部，使財政的收入和支出在一個新的部門統一管理下，開啟財政體制改革的道路。本文主要討論人民銀行，下篇將討論財政體制。

目前中國現行實行“一行三會”(人民銀行、証監會、銀監會和保監會)體制，即央行專注於貨幣政策的制定和實施，而銀監會與証監會、保監會一起，構成了覆蓋銀行、証券、保險等三大領域的監管體系，基本建立了“一行三會”信息共享和政策協調機制。但是，現存問題是中央銀行制定貨幣政策獨立性有限，尤其是利率是多部門博弈和協調，例如匯率政策與商務部的協調，和其他宏觀經濟部門尤其是三會的協調的難度也不小。

根據中國《人民銀行法》第二條明確規定，人民銀行在國務院領導下，制訂和執行貨幣政策。具體來講，中國人民銀行在組織獨立性上，隸屬於國務院，其在國務院領導下執行貨幣政策、履行其職責。政策獨立性上，人民銀行享有一般貨幣政策事項的決定權，但年度貨幣供應量、利率、匯率等貨幣政策的決策權集中於國務院。因此，目前央行的目標制定權和工具執行權並不完備。而每年的宏觀調控是由中央經濟工作會議定調，央行要配合年度宏觀調控目標，因此所謂加強央行制訂和執行貨幣政策獨立性不過是空中樓閣。

伴隨著中國人民幣國際化進程的不斷推進，中國中央銀行的貨幣政策調控難度將逐步加大，對人民銀行制定和執行貨幣政策能力要求也越來越高。其一，正如金融理論中的定理“蒙代爾不可能三角”所証實，一國在實現貨幣國際化進程中，無法同時實現資本自由流動貨幣政策獨立性和匯率穩定性的目標。因此，隨著人民幣國際化進程不斷推進，也對中國貨幣政策獨立性和物價穩定提出更高要求。

其二，人民幣國際化的推進，涉及資本項目管制的放開，人民幣離岸市場的發展，人民幣匯率制度改革及利率市場化的穩步推進。對人民銀行的權責和要求進一步加大，也對監管的要求越來越高。

因此筆者認為，金融領域的大部制改革也應抓住人民幣國際化時機，通過深化經濟金融體制改革建立有效的防范金融風險制度和健全的金融體系基礎，使得若沖擊一旦發生，能夠迅速地通過政策工具的運用加以化解。

由於人民銀行和三會（証監會、銀監會和保監會）都屬於部級單位，而且彼此之間的權責有重合的地方，因此有些政策不免會統籌不佳，產生沖突。如2008年及2009年信貸擴張使得央行抑制通脹的目標屢次落空，缺乏獨立性被認為是造成這階段中國貨幣政策效果不佳的主要原因。

此外，目前的“一行三會”所構建的監管格局，導致金融市場的機械分割，不能適應金融機構混業經營的新情況，難以形成高效、一體化的金融市場監管體系。如在表外業務中，金融衍生產品的交易佔有相當大的比重，而且近些年來金融衍生產品的場外交易發展迅速，均屬於金融監管的盲點。然而，中央銀行和証券管理當局似乎都無明確的監管責任。

再如目前影子銀行急速擴張，但監管的缺位使得影子銀行在灰色地帶運行，其風險也得不到有效控制﹔而其具有傳導快、影響廣的特點，使得影子銀行的發展大大超出決策者的預期。比如，2008年美國次貸危機，就是由於影子銀行發展過程中沒有明確的部門對其監管，使得金融統計信息嚴重缺失，導致金融統計數據既不能及時反映危機跡象，危機發生后又無法通過金融統計准確判斷並估計危機擴散和傳染的風險。

有學者提出，就是將銀監會與証監會、保監會一起組成國家金融業監督管理總局，負責對銀行業、保險業、証券業實施統一監管、同時對影子銀行進行規范管理、受理和查處金融業違法行為，整頓規范金融市場。或可以按照“統一領導、分級負責、條塊結合”的管理體制。三部門派駐機構實行整合后，調整為省以下垂直管理體制，全面負責行政區內的金融監管工作。但筆者不同意有種觀點，在目前條件下，三會的分設還是必要的，但需要人民銀行的協調，整合監管資源以進行更高層次的宏觀審慎混業監管，達到監管的規模經濟和范圍經濟來降低監管成本。

長期在中國銀行和金融界任要職的著名學者謝平提出，可以在目前金融旬會的基礎上設立由國務院分管領導、人民銀行、財政部、三個監管當局等領導組成的“金融穩定委員會”，對涉及中國金融穩定的重大事項實行票決機制，明確問責制，可減少事事上報國務院的壓力。同時，加強人民銀行在宏觀審慎監管和防范系統性金融風險方面的職能。

這個建議是對目前中央銀行制約的一種重要改進，但筆者還是認為，人民銀行雖屬於國務院組成部門，但地位應該大大提高，並有協調和銀監會、証監會和保監會的職能。將有關金融規劃、統計、服務體系建設職能和機構劃入中國人民銀行管理。人民銀行對這個金融穩定負責，並對對銀行業、保險業、証券業實施統一監管。

在諸多國際經濟政策協調會議中（如G20等），央行行長及財長會議往往是重中之重。而中國的銀行行長和財政部長，和國外的同行比，決策權的含金量是大幅縮水的。就財政金融問題，中國往往需要來兩個分管副總理才能協調。今后，要麼大大強化央行和財政部的職能，加強央行行長和財政部長的決策權，直接對總理負責，或者就是由分管副總理兼任——畢竟，這是有先例的：朱熔基就曾兼任人行行長。