中國的城鎮化應弱化行政規劃

　　從中國目前熱議的城鎮化思路看，重點似乎放在城鄉一體化以及農業轉移人口市民化這兩個方面，而官方也已經把農村的城鎮化作為實現城鄉一體化的主要手段，路徑則主要靠產業推動，即所謂的“三化一體”：工業化、城鎮化和農業產業化。但從人口流動的現狀看，農村人口在大幅減少，而產業發展既靠需求，又靠要素供給。經濟社會中的各種關系縱橫交錯，故一廂情願的行政規劃往往會釀成大錯，必須反省過去、正視現實。

　　城鄉一體化不能靠農村工業化來推進

　　中國的農村工業化概念產生於上個世紀的30年代，當初是鑒於農村人口因過剩而大量涌入城市所提出的對策，但並沒有實質性推動。農村工業化真正興起時是上世紀80年代，即以鄉鎮企業的形式出現在全國各地，成為當時中國經濟增長的重要推動力量。這也是政府所希望的，即鼓勵農村勞動力“離土不離鄉，進廠不進城”，一方面減輕城市壓力，另一方面則可以藉此來逐步實現城鄉一體化。但由於鄉鎮企業事實上存在著政企不分的問題，同時產生低激勵和負激勵效應，最終導致鄉鎮企業的模式逐步演變。

　　農村鄉鎮企業由盛轉衰，除了模式有問題，還與工業化過程中的產業升級要求和集聚化特征有關。那麼，農村工業化今后能否二次崛起呢？筆者認為可能性不大。

　　首先，農村面臨生產要素中的主要一大要素──勞動力的缺乏。我們看到，農村人口的不斷遷移，以至出現了農村青壯年勞動力普遍短缺的現象。連今年春節《人民日報》也轉載了農村老人感慨“村裡缺年輕人，連喪事也難辦”的案例。按筆者估算，目前中國農村從事農業勞動的人口大約在1.6億左右，比國家統計局提供的數據整整低一個億左右。中國的農業實際上主要是靠老年農民來支撐的。盡管國家統計局顯示仍有2.66億第一產業勞動力在農村，但佔全國三分之一就業人口隻貢獻5%多一點的GDP，這個數據可靠嗎？

　　其次，通過建立鄉鎮工業園區來推進農村工業化，說白了還是政府行為，從過去30多年來中國大大小小工業園區規劃和運營的情況看，大部分是失敗的，普遍存在區域間產業同構化競爭、缺乏集聚效應和規模經濟等現象。而作為鄉鎮級別的工業園區，能否吸引具有一定規模或先進的制造業來投資，除了一些區位優勢好的地方外，本身就存疑。從現實情況看，不少企業為享受園區的減稅和退稅政策，隻設一張辦公台，異地經營現象十分普遍。更令人擔憂的是，一些高污染行業的企業給當地環境造成的損害，遠遠高過對當地就業和稅收的貢獻。

　　第三，農村工業化存在如何與產業升級的大趨勢相適應的問題。中國畢竟已經步入了重化工業化的后期，上世紀80年代鄉鎮企業的興起，與當初中國處於工業化早中期有關，故那時鄉鎮企業具有比較優勢。這些年來，勞動力成本、資金成本、環保成本等都大幅上升，制造業投資增速也開始明顯下降，由於中國的勞動力流動性較好，落后地區與發達地區之間的勞動力成本差異性也不大。因此，在投資意願下降的情況下，農村工業化的需求又來自哪裡呢？

　　行政規劃下的“造城運動”高成本低收益

　　從2000年開始的“造城運動”，帶來的是城鎮土地利用效率的下降。據來自衛星遙感圖像的數據統計，從1990年到2000年，中國城市的建成區面積從1.22萬平方公裡增長到2.18萬平方公裡，增長78.3%﹔到2010年，這個數字達到4.05萬平方公裡，又增長85.5%。而另一方面，最近10年間城鎮新增常住人口不足50%，且從2000年開始，中國城市建成區的使用效率開始下降。它表現為，單位面積內GDP的增勢明顯減緩，且這10年間所擴張的面積中68.7%來自耕地，這是對農業和環境的極大破 壞。當地行政部門在對城市進行規劃時，多不顧及當地的生態環境，如中國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴重缺水，這樣去擴張城市，引進產業，無疑是竭澤而漁。據有關部門統計，全國90%以上城市水域已經嚴重污染。

　　其實，行政規劃下的城鎮化最可悲的，就是以各種名目來設計假大空的投資項目，如巨資建造人造景點、奢華體育娛樂場館、巨大政府辦公大樓，造成投資的巨大浪費，而另一方面，用於民生方面的卻少之又少。

　　中國經濟已經步入減速發展階段，這顯然與工業化進程有關，數據表明，無論是日本、韓國還是台灣地區，當經濟高增長階段結束之后，下一階段經濟增速幾乎減半。如果說2000年前中國的城鎮化主要靠工業化來推進，2000年至今中國的城鎮化是工業化和地方政府“造城運動”雙輪驅動的話，那麼，今后中國的城鎮化如果單純靠造城，恐怕已難以持續下去了。

　　我們看到，2011年的全國土地出讓收入達到3.15萬億的頂峰后，2012年回落到2.69萬億左右，但耕地補償、拆遷成本等大幅上升，中央政府又在其中提取水利、教育等基金，故地方政府靠土地財政獲得的可用於投資的資金也大幅減少。而且，隨著房地產行業的繁榮階段已過，地方政府手中可供出售的土地也減少了，而且開發商的購買意願也在下降，所以，2013年乃至今后土地出讓收入及與土地財政相關的收入都將繼續下降。從地方政府負債的情況看，我們估算2012年底的地方政府債務余額大致在13.07萬億（其中銀行貸款、城投債和信托資產三者規模大致為9.8萬億、1.14萬億和1.3萬億，從結構來看，體現兩個特點：信貸余額增速放緩和非信貸融資大幅提速），高於市場預期的12萬億，佔GDP的比重為23.7%，年均復合增長率為10.5%。

　　可見，地方債務的年增速達到兩位數，且資金成本也很高，若按各地制定的巨額投資規劃去融資，地方政府債務將快速增長，過不了幾年，就會不堪重負，因為政府投資要麼是公益性項目，本身無收益，若投資盈利性項目，往往也難以覆蓋融資成本。

　　把更多資源配置給民眾才是城鎮化關鍵

　　經歷了30多年與經濟高增長相伴隨的城鎮化，中國確實應該好好反思和總結城鎮化過程的得失。我們對過去所做的事情反思過少，對未來的規劃又過多。比如，中國在過去30多年中，貧富差距急劇擴大，成為全球收入差距最大的國家之一，究竟是什麼原因？或許原因很簡單：中國經濟靠投資拉動，其中政府投資佔很大比重。在政府支出（包括負債）結構中，用於教育、醫療衛生、貧困救濟等社會保障方面的支出過少，而用於與民生無關的支出又過多。雖然從各級政府部門歷年發出的有關文件中都可以找到為百姓謀福利方面的諸多目標，例如，有關解決城鎮農民工城市戶口、醫療及養老保障、子女就學等目標，早在2006年的《國務院關於解決農民工問題的若干意見》中就已經提出，但至今仍作為新的目標被提出。

　　與民生無關或關聯度不高的投資活動往往超前，而與民生緊密相關的支出卻往往滯后，這其實是現有的行政體制所決定的。盡管政府轉型的口號也早就提出，但轉型同樣遲緩。對此，無論是政府還是當今學界，都缺乏深入的研究。比如，過去30多年來，究竟有多少與民生相關的目標未能實現？成因是什麼？如何治根而非治標？當然，這些年來已經在民生投入方面有了明顯的增加，因為在財政支出結構中規定了支出比例。

　　但新的擔憂是，如果新一輪城鎮化又演變成行政規劃下的造城運動，則所謂“農業轉移人口市民化”或“公共服務均等化”的目標，又將遙遙無期了。一般來講，城市的形成大致有三種模式，一是靠自然力量：交通便利、資源充裕的優越地理環境自然形成的人口密集區﹔二是靠市場力量：經濟發達、產業集聚而形成的經濟中心﹔三是靠行政力量：即依靠行政權力建立起來的區域。中國的問題是行政層級眾多、權力過大、干預過強。即便中央的初衷是增加社會福利，縮小城鄉差距，到了基層，往往被打著“授人以漁”的旗號，演變成與民無關的投資活動。為何香港、澳門等都會把財政結余的收入直接發放給本地居民呢？看上去“授人以魚”不如“授人以漁”高明，但后者的執行結果卻是大部分民眾根本吃不到魚。

　　因此，把城鎮化的任務交給市場和企業去做，是最好的選擇，政府應該考慮的是如何減少冗員，節省行政費用、壓縮不必要的投資項目，如何才能把福利、把錢直接送到低收入群體中，如何減少中間環節的層層盤剝。