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養老保障問題歷來備受社會關注。多年來，我國職工養老社會統籌賬戶入不敷出，動用了個人賬戶的資金，導致個人賬戶缺口（即養老保障債務）不斷增長。若不及早防范，缺口規模會越來越大，引發危機。針對如何填補個人賬戶缺口，有人認為應該動用財政收入，有人認為應該發放國債，更多的人認為應該動用國有資產，也有人認為應該動用外匯儲備。這些辦法都不是長遠之計，不能解決根本問題，也不可持續。養老保障體系必須自身可以平衡。
首先，財政和養老賬戶是各自獨立的。財政收入有財政收入的用途。隨著財稅改革不斷深入，各種稅收的用途應越來越清楚。這樣，百姓納稅就心裡明白，納稅意願就會提高。養老賬戶的收入專門用於養老支出，不能長期依賴財政收入，況且財政也有赤字，債務已經不小。絕大多數國家財政和養老賬戶是分開的。例如，美國聯邦政府財政赤字連年，一般性政府債務超過國內生產總值（GDP）的100%。然而，養老社會統籌賬戶卻有佔GDP近20%的資金積累。
發放國債填補個人賬戶缺口或償還養老保障債務，即把養老賬戶的債務變成一般性政府債務，是典型的“拆東牆補西牆”的做法。這種做法一是寅吃卯糧，把負擔向后代轉嫁﹔二是不可持續，歐債危機和美國的“財政懸崖”都已經給世人敲響了警鐘。
動用國有資產和發放國債實質上是一樣的，一個是資產少了，一個是債務多了，兩種做法的后果都是國有淨資產減少。常言道，“坐吃山空”，國有資產也不是用之不竭的，依賴國有資產解決不了長遠問題。
動用外匯儲備是不可行的。外匯儲備從嚴格意義上講不是國家財政的錢，是企業和個人從海外賺來的錢，或者外資和外國人投放到中國的錢。中國人民銀行拿了外幣，給出對應數量的人民幣。如果不搞通貨膨脹，人民銀行應該相應地以其它方式（例如出售銀行持有的國債）收回同樣數量的人民幣。不然，拿了外幣，隻發行人民幣，搞通貨膨脹，就是向百姓征“通貨膨脹稅”了。這筆錢用於社保，就等於發行貨幣填補社保缺口。
那麼， 如何從根本上解決養老保障賬戶缺口日益擴大的問題呢？
我們不妨看一下美國的做法，或許其中有可取之處。面對人口老齡化，美國早就未雨綢繆。上世紀80年代初，當“嬰兒潮”一代人大規模進入勞動力市場時，美國就逐步提高社會保障稅率，增加社保基金的積累。1980年雇主和雇員繳納的養老保險總稅率為10.16%（雇主雇員各半），后多次上調稅率，1990年達到12.4%。2011到2012年雇員繳納的養老保險稅率從6.2%短暫減少到4.2%，使得養老保險總稅率降到10.4%。為應對從2010年開始出現的養老賬戶赤字，奧巴馬政府又將2013年養老保險稅率恢復到12.4%。到2012年養老統籌賬戶資金積累超過2.7萬億美元，佔GDP的18%。美國社會養老金發放水平不高，且比較均等。另外，美國還激勵人們延遲退休，由62歲到67歲。 最新預測顯示，到2033年前養老賬戶不會有缺口。
我國應該完善社會保障體制，使其具有長期自身平衡的能力。一是增加社會保障賬戶的收入，二是節約支出。我國目前養老保障社會統籌賬戶繳費率已達20%。加上中國正在城市化，交費的人相對較多，養老賬戶收入增長很快。據統計，2000年到2011年，養老金個人賬戶加社會統籌賬戶的收入增長率為 17.1%，支出增長率為15%。然而，我國養老賬戶缺口卻不斷增加，目前約佔GDP的 2%。 我們必須完善職工養老保障體系，使之能夠積累資金，以填補未來人口老齡化造成的收支缺口。在收入方面，由於養老繳費率已經很高，再增加難度很大，我們所能做的就是提高養老基金收益率。在支出方面，應避免過高的養老金發放，縮小養老金差別，並激勵人們延遲退休。
其它養老保障體系應該盡快改革，保証社會公平和可持續。目前，我國行政事業單位人員的退休金由國家財政負擔，替代率高達90%以上，與職工養老替代率相差懸殊。美國聯邦雇員1984年以前也加入專門的公務員退休體系，養老金高於普通民眾。1986年美國修改法律，減少公務員的養老金待遇。從1987開始，政府要求1984年以后工作的聯邦雇員必須加入全民社會保障體制，同時可以參加聯邦養老體系，待遇大幅降低。我國除收入分配差距大外，養老金的差距也很大。目前，老百姓在養老問題上主要是“患不均”。行政和事業單位養老保險應該盡快納入全國職工養老保險。
近年來，我國還建立了新農保體系，給農村老人發放為數不多的基本養老金，由財政負擔。未退休的農民的養老交費都記入個人賬戶，政府還補貼。基本養老金加個人賬戶補貼會使財政負擔越來越大。新農保也應該從國家一般性財政預算中剝離，確定自身的資金來源，這樣才可持續。
我國應該從長計議，從增收節支入手建立可持續的養老保障體系，保証社會統籌賬戶在長期內平衡，使人民老有所養，安居樂業。（作者系北京大學中國公共財政研究中心主任、財政學系主任、教授）
