媒體透視中國農民養老金保值難 面臨被挪用風險

　　透視中國農民養老·資金篇

　　缺乏激勵機制 政府補貼倒挂

　　農民養老金“池子”水太少

　　在農民領到的養老金中，國家直接發放給農民的基礎養老金隻佔一部分，農民繳費和政府補貼組成的個人賬戶是新農保養老金中的核心，也是支撐農民養老的最主要部分。但由於農民收入水平還不高，部分貧困地區補貼乏力，以及政府“補貼倒挂”和繳費檔次偏低等原因，新農保的繳費能力還比較低，這也是現階段養老金“微薄”的重要原因。

　　“沒那麼多閑錢繳養老金”

　　“女兒在讀高中，每學期光學費就2000多元，全家五口人繳納新農合300多元，還有電費、水費等其他費用，加上現在的開支很大，所以暫時繳了100元的最低檔次。”廣西田陽縣五村鄉敢示村38歲的村民黃強告訴記者，掙得少、開銷多，根本沒那麼多閑錢繳養老金，村裡98%的群眾都選擇了100元的最低繳費檔次。

　　在西部農村，仍有很多貧困家庭和黃強一樣，隻能承擔最低檔次的養老保險。而在東北地區的黑龍江省，農民也多選擇了較低檔次。從參保率來看，黑龍江省已經高達86.5%，繳費標准在100元到500元不等，其中100元檔次佔絕大多數。

　　黑龍江省安達市機關事業社會保險管理局局長張茂生說，安達市符合參保條件的有11.09萬人，實際參加約11萬人，參保率在98%左右。其中100元檔次5萬人，200元檔次4萬人左右，選擇偏低繳費檔次的農民居多。

　　除了農民自身外，一些貧困地區的縣級財政收入少，補貼能力有限，也給農民養老金的繳納帶來一定影響。西部地區的一些縣長介紹，縣裡都是吃飯財政，每年的人員工資都靠依靠國家轉移支付，平時還有很多項目需要地方配套，財政非常緊張。對農民養老金進行補貼，給一些“窮縣”的財政帶來很大壓力。

　　“繳得越多補的比例越低”

　　當前最制約新農保繳費能力的主要問題是“補貼倒挂”。一些社保干部介紹，按照國家對新農保的相關規定，“地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標准不低於每人每年30元。”《經濟參考報》記者調查了解到，很多省份都是繳費越多，補貼比例越低。

　　黑龍江省現行100元到500元的五個繳費檔次，補貼標准是年繳費100元補貼30元，繳費200元補貼35元，繳費500元補貼50元，即每增加100元繳費，補貼額度增加5元。河北省雖然有100元到1000元的10個繳費檔次，但補貼標准都是30元。

　　安達市安達鎮立志村宮兆福剛剛繳了100元的檔次，主要原因就是政府給的補貼比例不合算。“繳得越多補的比例越低，誰還願意多繳。”立志村村主任張增生說，不是農民不願意多繳，政府補貼機制有問題。

　　不僅補貼機制，可供選擇的繳費檔次也不多，而且偏低，這也是農民養老金籌資能力不足的重要原因。廣西田陽縣田州鎮中山社區主任謝家歡說，許多農民認為當前最高檔次才1000元，即便他們連續15年繳納這一檔次，60歲后每月也隻能享受微薄的養老金，獲得的收益不多，因此許多農民渴望能有更高的檔次可供繳費，將來也能領取更多的養老金。

　　“應完善繳費激勵機制”

　　統計數據顯示，截至2012年12月底，新農保參保人數達到4.6億人。雖然我國用三年時間實現了新農保制度的全覆蓋，建立了有史以來覆蓋人數最多的養老保險制度，但仍有幾千萬符合參保條件的農民沒參保。這些人大多是年輕人，要進一步調動他們的參保積極性，還需進一步完善激勵機制。

　　首先要適當降低經濟欠發達地區的縣級財政補貼標准，同時提高國家或省級對該地區的補貼比例，確保政府補貼總額不減少，保証對農民的激勵作用。

　　“其次應盡早制定更合理的繳費激勵機制，正向引導、多繳多得。”廣西人力資源和社會保障廳農村社會保險處副處長黃海萍說，在農村地區，最低檔次和較高檔次的補貼標准差距並不大，因此農民繳納較高檔次的積極性不高。她建議相關部門盡快出台鼓勵政策，提高較高繳費檔次的補貼標准，激發農民的繳費積極性。

　　增設繳費檔次，提高農民養老金個人賬戶積累，也是提高農民養老金繳納能力的重要舉措。一些專家建議，根據地方經濟發展水平和財力狀況，在原有繳費檔次的基礎上適當增加繳費檔次。目前，我國已有四川等10個省、自治區、直轄市增設繳費檔次到1000元，寧夏還在1000元之上增設了2000元的檔次，其他地區可以適當增設繳費檔次。

　　最后，還應建立“長繳多得”的繳費激勵機制。為引導和激勵農民，特別是那些16至45周歲的青年農民早參保，建議對繳費超過15年的，每增加一年加發一定基礎養老金，或按繳費年限不同，增加不同比例基礎養老金。

　　農民養老錢保值難

　　新農保養老金是我國農民養老的重要保障，但由於制度設計和統籌層次低等原因，這個仍在不斷積累的資產卻在貶值，降低農民參保積極性同時，中央財政支持的政策紅利也漸趨減弱。

　　專家認為，養老金如不及早進行保值增值，新農保制度可能重蹈老農保夭折的舊路，政府也面臨財失譽損的風險。建議盡早出台城鄉居民養老金投資運營管理辦法，拓寬投資領域和方向，確保養老金保值增值，維系城鄉居民養老保險制度持續運行。

　　貶值損失大

　　按照新農保的制度設計，在發放55元的基礎養老金同時，新農保還鼓勵農民通過自願繳費獲得個人賬戶養老金，從而提高農民的養老保障水平。但有關專家指出，隻有當積累的養老金收益超過物價增長和收入增長率時，其實際購買力才不會降低，積累制才能顯示出其自身優勢。而目前，新農保的個人賬戶養老金收益卻低於物價上漲水平，正在不斷貶值。

　　廣西西部山區田陽縣田州鎮中山社區韋雷說，現在物價上漲太快，如今即便繳納每年1000元的最高檔次，連續繳納15年后，60歲所能得到的養老金也僅為每月199元，連200元都不到，很多居民都擔心過了15年或20年后，這200元可能不如現在20元的購買力，正是出於對“社會養老保險購買力下降”的擔心，許多居民便不願購買這一養老保險。

　　有此擔心的不隻韋雷，越來越多人擔心“養老金保值增值”問題，“雖然繳比不繳好，但繳了以后可能不頂多大用處。”黑龍江省安達市升平鎮太平村農民李殿玉今年46歲，見到《經濟參考報》記者時，他剛剛繳完最低檔次100元的新農保，家裡24歲的孩子雖也符合參保條件卻沒參加。

　　“繳的錢也是放在銀行，那點利息還沒有物價漲得快，今年繳100元，明年可能就當95元花了。”李殿玉說，孩子距離領取年齡還得30多年，現在100塊錢買的東西那時可能得1000元，還不如現在花了實惠。全村30歲以下的年輕人幾乎都不參保，都擔心到領錢時這點錢“不值錢”了。

　　“這筆資金多存一天，便多貶值一天。”田陽縣人力資源和社會保障局社會保障所所長韋文志說，田陽縣存在財政專戶裡的個人繳費金額已達5000萬元，當一年定期存款存下，隻能獲得約3.25%的利率。以2011年為例，全年CPI是5.4%，在當地物價指數不斷上漲的情況下，這筆資金多存一天、便貶值一天，十幾年后，個人賬戶基金縮水導致個人賬戶養老金的實際購買力不斷降低，將影響參保人的繳費積極性。

　　首都經濟貿易大學社會保障研究中心主任呂學靜等專家說，每年都有幾億人繳費，這個盤子還會越來越大，隨之而來的是貶值損失愈發嚴重。農民一般要經歷短則15年、長則30余年的繳費期，原本為老年生活積累的養老金卻面臨長期的貶值風險。投入的養老金不僅沒給農民帶來利益，反而使其利益受損，直接影響農民的參保和繳費積極性。

　　統籌管理差

　　農民對新農保制度信心下降只是暫時影響，如果個人賬戶基金不能保值增值，新農保可能重蹈老農保的覆轍之路。中國社科院勞動與社會保障研究中心主任王延中等專家說，老農保沒有政府補貼，只是一種個人投資的固定收益，最終因為政策設計不到位等多種原因夭折。新農保的設計理念雖然是社會保險和財政一起供養，但仍是以繳費型為主，個人賬戶資金如果不進行投資，就變成了儲蓄，也將面臨老農保收不抵支的夭折風險。

　　“城鄉居民社會養老保險的保值增值，實際上是整個鏈條上很重要的一環，如果保值增值問題能得到較好解決，則既可調動居民進行個人繳費的積極性，又可節省下許多經辦力量，同時還能避免社會養老過度依賴財政下發的基礎養老金現象。”韋文志說。

　　更嚴重的是，如果新農保養老金不能保值增值，政府將面臨財失譽損的風險，新農保制度可能無法延續。一些社保專家認為，如果個人賬戶資金不投資，提高居民養老保障水平的壓力就轉給了財政，沒有實現制度設計的初衷，也影響新農保制度的可持續發展。個人賬戶不僅沒給農民帶來利益，反而使其購買力下降，政府信譽嚴重受損。

　　冀桂黑等地一些社保干部認為，養老金無法保值增值主要是以下三個原因：

　　一是政策和制度限制，基礎養老金難以保值增值。河北省邯鄲市農保處處長靖風娥說，新農保政策規定，結余基金隻能用於購買國家債券和轉存定期存款，由於一般債券風險大，幾乎所有的基礎養老金都放在銀行裡。銀行利率又跑不過CPI，直接導致基礎養老金貶值，這種制度設計和目標實施正好矛盾。

　　二是基礎養老金統籌層級低，縣級主體不具備經營能力。黑龍江省肇州縣農村養老保險事業管理局局長孔令偉說，全省七八十個縣，基礎養老金都在縣級財政專戶，但縣級財政沒有專業人才，也不具備社會保險基金運營能力，隻能眼看著養老金一點點貶值。

　　三是市場經營風險高，缺少投資運營管理規范。一些社保干部認為，當前我國資本運作市場並不成熟，市場化投資風險難免。而養老金投資不同於股票、債券那樣追求巨額利益，而是要在保障安全的前提下選擇更為穩妥的投資渠道，高於通脹率就可以，所以迫切需要具體的操作規定和依據，降低投資風險。

　　投資宜穩妥

　　有關專家介紹，新農保養老金保值增值困難，容易挫傷城鄉居民繳納養老保險的積極性。盡管新農保養老金投資增值的需求迫切，但考慮到我國的資本市場還不夠成熟，政府監管也存在不到位的地方，目前還不宜直接入市投資，而應選擇更為穩妥的投資渠道。

　　目前，新農保養老金投資運營問題極其復雜，已陷入投資雖有收益但存風險、不投資又坐等貶值的兩難困境，應及早調整制度設計，確保養老金能夠保值增值，城鄉居民保險制度可持續發展。

　　首先，提高統籌和管理層次，進行集中投資。廣西人力資源和社會保障廳農村社會保障處副處長黃海萍說，新農保養老金應集中到省一級進行管理，由各省委托區域級或國家級的投資公司統一進行專業性投資運營，以降低運營成本和投資風險。

　　其次，盡快出台個人賬戶養老金投資運營政策，建立相對健全的社保基金管理運營法律，引入監督機制。西南財經大學保險與社會保障研究中心主任林義說，新農保養老金總量越來越大，這筆巨資如何利用、如何保值增值將是一大重大課題，需盡快出台相關投資管理辦法。並及早選擇經濟發達省份進行試點，為全面開展投資運營積累經驗。

　　第三，出台新農保個人賬戶最低收益率保証政策，確保不貶值。黑龍江省人力資源和社會保障廳農村社會保險處處長劉梁認為，照此規定，個人賬戶養老金在沒有投資收益，或投資收益率低於規定最低收益率時由財政補足，這就可以保証個人賬戶養老金對參保農民的吸引力。

　　第四，城鄉居民保養老金投資可借鑒企業年金和社保基金理事會投資經驗，或成立包括以上三種基金的專項社保資金投資規定，優先於銀行等主體進行低風險投資。一些專家認為，社保金和城鄉居民養老金幾乎是我國全部人口的養老保障，可制定特殊的投資政策，購買國家特種國債，優先投資能源、電力等壟斷性項目，保証投資收益，維持養老保障制度的可持續發展。

　　有的被挪用 有的被冒領

　　農民養老金管理發放環節問題重重

　　我國新農保制度建立時間不長，相關制度尚處於推進和完善過程中，其資金安全運行不容忽視。尤其在管理和發放環節，資金擠佔挪用及違規投資運營現象依然存在，非法套取現象尚未得到有效遏制。業內人士指出，如果處理不好，容易造成部分資金濫用、效率損失。

　　《經濟參考報》記者採訪了解到，在養老金管理環節，由於缺少監督機制，受“一把手”負責制影響，養老金面臨被挪用風險。同時，部分地區在制度執行和管理中不到位，養老金運行存在違紀違規問題。

　　廣西一些社保干部介紹，當前城鄉居民社會養老保險由縣級統一管理，存在較大安全隱患。盡管相關部門已要求將個人賬戶的資金存入財政專戶，並由於實行收支兩條線的管理辦法，市級人社部門很難對這筆資金進行監管。

　　“雖然新農保的個人賬戶資金是不允許動的，但很多人想動這筆錢。養老金的管理都在縣一級，省市無權過問。縣裡又是一把手說了算，缺少監督機制，他們就想辦法把錢拿出來干別的事。”據知情人士透露，“在縣裡財政緊張的時候，為保障縣裡重大項目實施，政府就將錢投入到項目中，不能及時給社保部門撥款。”

　　西南財經大學保險與社會保障研究中心主任林義說，在當前“一把手”負責制的前提下，養老保險資金的個人賬戶由縣級財政統一管理，面臨著一定風險。一旦這筆資金出現被挪用等方面的資金安全問題，將給這一新生制度帶來很大挑戰。

　　河北保定市下轄27個縣市區，城鄉居民參保人數大約800多萬人。保定市人力資源和社會保障局相關負責人說，“市局負責城鄉居民養老保險的隻有4個人，一些縣市連經辦機構都建不起來。因缺少相應機構和經費保障，對資金執行制度和業務管理難以監督到位。”

　　2012年，國家審計署對城鄉居民社會養老保險基金審計發現，截至2011年底，部分地區擴大范圍支出或違規運營養老保險基金23737.86萬元﹔一些經辦機構審核不夠嚴格，向30.21萬名不符合條件的人員發放養老保險待遇6179.60萬元﹔部分地區未嚴格做到專款專用，有11257.33萬元養老保險基金在不同保障項目間相互串用。

　　中國社科院勞動與社會保障研究中心主任王延中認為，再好的制度也要靠執行和管理來落實，管理中出現問題可能導致制度運行不暢，甚至激化社會矛盾，后果相當嚴重。

　　另外，記者採訪了解到，在養老金發放環節，還存在中央補助資金不能足額撥入專戶，一些地方難以按期發放國家補助的養老金，被迫挪用以保証養老金發放的情況。同時，一些居民異地重復參保，甚至死亡后仍領取養老金，也帶來較大風險。

　　廣西大化瑤族自治縣城鄉居民社會養老保險所所長黃清說，每年2月，中央財政開始下發60歲以上老人基礎養老金，但僅夠支付9個月。每到9月，財政部門開始計算支出、結余或缺口的相關情況，直至11月或12月才重新開始發放。

　　目前，養老金的撥付渠道環節多，手續復雜。一位社保干部告訴記者，“中央撥付的基礎養老金直接轉到縣財政局，我們每個月要花10多天時間到財政局辦理支取手續，既牽扯了經辦員的工作精力，又不能保証養老金按時發放。”

　　“如果突然停發待遇，可能會令群眾喪失對政府的信任打折扣。”一位基層社保干部表示，他管轄內的部分縣因中央撥付的基礎養老金不到位，不能夠及時向群眾發放養老金，不得不違規動用了個人養老金賬戶中的錢。

　　除中央補貼資金撥付不足額外，農民異地重復參保、死亡人員被冒領養老金等也威脅著資金安全。廣西天峨縣67歲的磨某，遷往廣東省佛山市南海區后。在佛山領取養老金的同時，自2010年開始直至2012年11月也在天峨縣領取養老金，直到政府部門通過戶籍等多方面進行核查，才發現異地重復領取養老金人員。

　　甚至有一些死亡人員未被及時注銷繼續領取養老金。廣西田陽縣田州鎮隆平村黨支部書記黃興高說，一個70多歲的村民離世后，其家人一直沒有將老人去世的消息向上報。“大約2、3個月后，村裡將所有享受新農保群眾花名冊在各個屯裡公示，一些村民才發現這名離世村民仍在花名冊之列。”“目前發現的這些違規現象所帶來的養老金損失並不大，但追繳損失的成本很大，有時甚至得不償失。”黃興高說。

　　對此，專家建議，縣級應設立城鄉居民養老保險基金監督委員會，對農保經辦機構的養老金征繳工作進行監督管理，及時向社會公布養老金收支運行情況。同時，對村內參保人繳費和待遇領取資格每年在行政村范圍內進行公示，接受財政監督、審計監督、社會監督。

　　廣西人力資源和社會保障廳農村養老保險處副處長黃海萍認為，國家對省級養老金管理情況進行監管相對容易，對縣級則相對較難。城鄉居民養老保險基金交由省級統一管理，有利於提高管理效率。“而且這筆存款對於地方銀行至關重要，地方所能獲取的貸款也很重要，進而影響地方發展，因此當前是進行省級統籌甚至國家統籌的良好時機，一旦錯過，后期再進行統籌，或將面臨很大難度。”黃海萍說。

　　王延中表示，國家還應加大監督力度，實行重大決策事項票決制、違規問題的問責制，使社會保障資金全流程陽光運行。同時，提高管理人員的專業素質，加強領導者依法辦事、堅決執行制度的意識和能力。（記者王昆 管建濤 夏軍）