防范地方政府債務風險需探索規范的融資渠道

　　高國華

　　記者高國華近期，有關地方政府的債務問題引發輿論和公眾的廣泛關注。審計署日前發布的報告顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額為38475.81億元，比2010年增長12.94%。由於此次審計為局部審計，並沒有直接反映全國地方政府性債務的整體風險情況。

　　值得警惕的是，透過數據可以發現，隨著“土地財政”規模的縮小，政府債務償還的資金來源渠道也越來越窄，一些地方即便將土地出讓收入全部用於償還債務也是“資不抵債”，整體債務負擔仍較重。與此同時，在以投資拉動經濟增長的固有思路下，地方政府對資金的飢渴一直難以抑制，並嘗試通過各種融資渠道予以滿足。

　　從公開信息看，銀行貸款和發行債券是地方政府債務資金的主要來源，其中地方政府性債務中銀行貸款佔比下降，直接融資（發行債券）佔比所有提高。2012年底36個地方政府本級債務余額中銀行貸款和發行債務分別佔78.07%和12.06%，其中銀行貸款佔比較2010年底下降了5.60個百分點。2012年政府性債務中來自於發行債券的資金較2010年增長1782.13億元，增幅達62.32%，其中，短期融資券和中期票據增長率達113.40%。

　　中債資信評估有限公司評級業務部日前發布的報告就此表示，這一變化主要受2010年以來國家對融資平台監管政策影響。2010年以來，受銀監會等監管部門嚴控地方政府融資平台貸款規模影響，融資平台貸款規模增速下降﹔但是債券發行監管部門對融資平台發行債券政策有所放鬆，2012年地方政府融資平台新增債券7727.30億元，同比增長154.19%，其中，企業債券為4684.50億元，中期票據為1804.30億元，非公開定向債務融資工具為1238.50億元﹔2013年前5個月，地方政府融資平台新增債券發行規模達3030.70億元。

　　從債務償還來源看，審計署審計顯示，截至2010年底地方政府負有償還責任的債務余額中承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為2.55萬億元，反映了政府性債務償還對土地出讓收入的依賴。“在現行財政體制下，近期看土地出讓收入作為政府性債務主要的償債資金來源，具有其存在的合理性，但長期看不具有持續性。”中債資信評估公司評級部分析師關書賓認為。數據顯示，截至2012年底，4個省本級和17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額佔政府負有償還責任債務余額的54.64%，佔比較2010年底提高3.61個百分點。但上述地區2012年的土地出讓收入較2010年下降了2.83%，若扣除相應成本及剛性計提后可用收入較2010年降低8.82%，僅為當年債務本息的0.80倍，存在一定的償付壓力。

　　從長期看，隨著城鎮化進程的不斷推進，土地出讓收入的持續性問題逐漸暴露，土地出讓收入無法成為地方政府償債資金的長效來源。

　　值得關注的是，在上述銀行信貸和發債直接融資之外，地方政府通過信托等方式變相融資等現象問題突出。受國家加強地方政府性債務管理和銀監會收緊融資平台信貸影響，各地融資平台不斷通過信托貸款、融資租賃、售后回租、BT（建設—移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉借政府性債務。這些融資方式具有一定隱蔽性，易繞開相關部門的監管，使得這部分政府債務更加隱性化﹔加之其融資成本往往遠高於同期銀行貸款利率，無形中增大了地方政府的付息壓力。“解決地方政府高成本的變相融資問題需要開拓陽光和規范的地方政府舉債融資渠道。”關書賓認為，由於地方政府沒有規范和合理的舉債融資渠道，在通過融資平台進行銀行貸款的融資方式受阻后，必然滋生信托、售后回租等高融資成本的融資工具。因此，要解決地方政府違規融資的問題，控制地方政府債務風險需完善地方政府債務管理制度，需要探索地方政府規范和陽光的融資渠道。

　　眾所周知，目前受預算法限制，地方政府不具有舉債權，而財政部代發地方政府債（含試點地方政府自行發債）規模較小（2013年為300億元），難以滿足地方政府規模巨大的資金需求。因此，短期內，地方政府仍將主要通過融資平台公司舉債，地方政府性債務仍將處於隱性化狀態，債務風險控制壓力仍較大。“加強政府債務管理，規范各級政府及其所屬部門舉借和償還政府債務的行為，清理整頓由政府牽頭設立的各類融資平台，防范和化解政府債務風險勢在必行。”業內專家說。

　　專家表示，有效控制地方政府債務風險。首先，要進一步完善地方政府債務管理制度，中央政府需制定統一的政府性債務管理和舉債審批的制度，各級地方政府應結合實際情況制定切實有效的、且具有操作性的債務管理規定和政府性債務舉借的審批制度等﹔各級政府應建立細化的債務預算和收支計劃，嚴格債務資金使用管理。其次，相關部門應梳理和規范地方政府性債務的債務分類標准和具體統計口徑，引導和促進各級地方政府全面把握本地區政府性債務規模和風險。再次，進一步探索規范的地方政府直接融資渠道，適時推出市政債券。發行市政債券可明確地方政府和融資平台公司之間的權責關系，使地方政府性債務顯性化、陽光化，更有利於地方政府債務的風險控制。