財政體制改革應把握三個基點

在新的歷史條件下，要求財政改革轉換視角，要有新思路。過去的財政改革是經濟改革的中心環節，而當前的財政改革已不能僅止於此。應放棄單純的經濟思維，須以系統性思維搞好頂層設計。具體而言，要從正確處理好政府與市場關系、政府與社會關系、市場與社會關系出發來設計和推動各項具體的財政改革，使新型的財政制度成為國家治理與可持續發展的有力支撐。

改革財政體制至少要把握如下三個基點：

一是要區分國家治理與地方治理。中央與地方之間的財政關系，跟地方內部省、市、縣、鄉鎮之間的財政關系具有本質的不同，不能同等看待。這意味著財政體制改革要分兩個層次來進行：一是在國家層面，二是在地方層面。在國家層面的財政體制要與國家治理架構相適應，在地方層面的財政體制要與地方治理架構相匹配。國家層面的財政體制改革，即中央與地方之間的財政關系改革仍要堅持分稅制，這一點不能動搖，其基本框架依然適用於中央與地方之間行政分權的要求，符合激勵相容，有利於調動地方的積極性。而地方層面的財政體制改革則不一定要照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。因為地方內部不具有同質性，如行政體制上有省、直轄市、自治區、特區等不同存在形式，以及在人口規模、區域面積、經濟發展水平及發展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方內部的各級政府之間。

二是要與“中央決策、地方執行”這種事權劃分方式相適應。這種事權劃分方式不可能與西方國家進行比較，更不能模仿它們的做法來改革我國的這種事權劃分方式。面對這個國情特點，我們能做的不是把他國的那一套拿過來，而是在如何完善“中央決策、地方執行”上下功夫。

事權、財權與財力是財政體制的三要素。事權改革是現行財政體制改革的一個重點，其改革的基本方向應當是決策權與執行權在中央、地方之間進行調整，在“中央決策、地方執行”的基本框架下，對部分決策權下移，尤其是一些行政審批，可以交給地方，以擴大地方決策的自主權﹔對地方的部分執行權上移，由中央來直接履行，減少地方過多的執行事項，從而減少地方支出責任。這對促進事權與財力相匹配，以及減少地方對轉移支付的過度依賴及其轉移支付過程中的資金漏損，具有釜底抽薪的作用。

在地方內部，即省以下政府之間也應進行同樣的事權改革，分門別類、因地制宜，可把一些決策權下移到市一級或縣一級，同時把一些執行權上移到市一級、或省一級。這樣，也有利於地方治理中實現財力與事權的匹配。

同時，建立地方財政轄區責任機制，減少地方層層分級吃飯導致的地方財政過度“本級化”傾向（注重本級財政，忽略轄區財政），強化轄區財政責任。這有利於縮小省域、市域、縣域的財力差距，促進區域財政能力的均等化，這同樣也有利於促進財力與事權相匹配。這樣，基本公共服務均等化、落實主體功能區規劃要求的區域財政機制就可基本形成。

三是不能脫離我國的基本經濟制度。基本經濟制度的核心是公有制的主體地位。這不是指各種經濟成分之間的關系，而是指憲法規定的城鎮土地、礦藏、河流、森林等屬於國家所有的這個事實。在市場經濟條件下，各種經濟公平競爭，平等發展。但屬於國家所有的公共資源進入市場會產生大量的公共產權收入，並在中央與地方財政中體現出來。這就涉及到一個重大問題：公共資源在中央與地方之間如何界定權屬，也就是國家所有權的各項權能——佔有權、使用權、處分權和收益權等等，如何在中央與地方之間分解並明晰界定。從現實來看，這個問題長期懸而未決。1994年的財稅改革也暫時性地回避了，只是“分稅”，而沒有“分產”。面對當前地方實際控制的國有公共資源，如何給地方“確權”也迫在眉睫。社會熱議的“土地財政”，其背后實質上就是公共產權制度改革的問題，即所有者如何給作為佔有者、使用者的地方授權？其產生的公共產權收入如何分配？就此來看，還需要把缺了的一塊補充進來，以在公有制這個特殊國情條件下實現財政體制的“完整性”。（作者系財政部財政科學研究所副所長、研究員）