PX项目为何屡遭街头裁决？

近期，发生了宁波PX项目遭遇公众大规模抵制事件，最终以市委、市政府宣布坚决不上PX项目、并停止推进镇海炼化扩建一体化项目的前期工作而暂时告终。从近几年相继发生的厦门PX、大连PX、什邡钼铜、启东排污到最近的宁波PX事件不难发现，事件的演变基本遵循一个套路：政府悄然上马——项目遭到民意反对——官民博弈——事态升级引发冲突——地方政府妥协——项目取消或暂缓。这些事件的发生不仅在国际社会造成了较大的负面影响，更给地方政府的决策行为带来了严峻挑战。显然，敏感项目靠街头裁决非长久之计，汲取上述系列事件的教训，直面日益高涨的公众环保意识的觉醒，改变既有的项目引入机制，既有助于避免今后类似事件再次发生，也有助于提高政府决策的科学化和民主化水平。

“面朝大海”式重化工业潮的市场逻辑

进入新世纪以来，随着经济国际化程度不断提高、产业链的深化以及加工趋于复杂化和高端化，中国经济发展最引人注目的现象是制造业整体开始实现从轻型化制造向重型化制造的转型，重化工业浪潮席卷中国大地。“中国制造”所独有资源驱动与外需拉动的两大特征，使得东部沿海地区成为了制造业优先集聚之地。其密集的港口、通达的水陆运输线、高密度的城市和人口，是发展制造业所独有的区域优势，对于资源外部依赖性更大的重化工业来说，尤为显著。

随着“三大四小”经济圈带规划（珠三角、长三角、京津冀三大经济圈和北部湾经济带、海西经济带、江苏沿海经济带、辽宁沿海经济带四大经济带）以及“三区”发展规划（浦东新区、天津滨海、珠海横琴）上升为国家战略，沿海地区率先发展成为我国区域发展战略的重中之重。在国家“7918”高速公路网、“四纵四横”高速铁路网和五大港口群陆续建成后，一条长约3000公里、纵深宽约200公里的东部沿海将成为环太平洋乃至全球的一个重要经济带，在未来世界经济竞争格局中占据重要一席。在新一轮产业转型升级和国际产业转移浪潮中，东部将整体“面朝大海”，依托港口发展的资本密集型、高端制造型的钢铁、石化、造船、航空、高铁制造等重化工业将重点转移到该经济带内。

PX（Para-Xylene，对二甲苯），作为重要化工中间品，是生产涤纶、塑料、胶片、磁带、光盘、磁卡等众多产品的原材料，其生产加工被誉为“黄金产业链”。随着“中国制造”规模的膨胀，其需求急剧上升，巨大的市场缺口本身也意味着巨大的商机，加之石化产品资本密集、产品附加值高，是当前经济衰退形势下各地寻求经济突围的最佳选择之一，这也是沿海各地政府对石化大项目趋之若鹜的内在市场逻辑。

“邻避效应” 挑战敏感项目引入机制

为何在钢铁、石化、造船、飞机、高铁等众多重化项目中，唯有PX等石化项目引起公众敏感呢？首先，因为石化产品的生产过程具有较大的环境风险，一旦发生极端事故，如发生危及该项目安全的自然灾害、战争和恐怖威胁，后果将不堪设想。其次，石化生产过程还会产生排放许多有毒的污染物，对附近居民的健康产生威胁。再次，石化产品尤其是中间体本身也不同程度具有毒性，包装、储藏、运输等环节的泄露也会给周边环境带来影响。

因此，PX等重化工项目具有与垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施相似的“邻避效应”（Not-In-My-Back-Yard，NIMBY Effects）。邻避项目产生的税收、就业、治理等积极效益为全社会所共享，但污染、噪音、辐射等负外部效应却由附近居民来承担，自然受到选址周边居民的反对。环境经济学发现，“邻避效应”与信息披露等呈负相关，而与政府强制力等呈正相关。事实上，环境服务也是一种公共产品，并且是一种具有正常商品（Normal Goods）特征的公共产品。随着收入增加，正常商品的需求量会上升。换句话说，当人们更

加富裕后，往往会发出“要命不要钱”的呐喊。这也是为什么多数PX项目在发达城市受抵制，而在落后地区相对容易落户的根本原因。南沙石化项目移址湛江东海岛，厦门PX项目移址漳州古雷半岛，固然有选址更加科学化的原因，但不可否认，“邻避效应”的强弱也是决定移址能否成功的关键。

许多学者呼吁，应对现有我国沿海重化工业项目分散布局、重复布局的现象引起高度重视。从我国海岸线北端的渤海湾开始，一路逶迤南行，直到大西南出海口北部湾，在漫长的海岸线上，诸多地点矗立着庞大的储油罐、高耸的反应塔和巨型的高炉。在强大的GDP驱动下，地方政府对石化项目的引入纷纷采取低价供地、税收优惠、强力上马等竟次博弈（Race to the Bottom）措施，导致沿海地区石化产业园区建设雷同。这种现状与国际上对重化工普遍实行的集中布局、集中整治原则相悖，潜伏着巨大的环境隐患。尤其引起注意的是，目前，PX等石化项目采取“捏软柿子”的被动选址方式不是长久之计。即使今天在政府强制力干预下PX等石化项目在当地落户了，如果配套治理能力跟不上，在日后当地居民收入上升、环境意识不断觉醒后，建成项目也会因环保冲突而被迫停产、搬迁。

以“公众利益至上”为原则

从轻型制造向重化制造转型是中国经济发展的大势所趋。当下紧迫的任务应当是采取相关措施，充分彰显民意，改变政府角色和决策行为，强化对土地、环境等初级要素的硬约束，避免重蹈经济外延式扩张的 覆辙和重化工业的低端化回归，拒绝“灰色重型化”，实现 “清洁重型化”。

一是应改变目前政府在项目引入中的“投资人利益至上”局面，变“政府供地”为“市场供地”。目前影响项目利益的关键点在于，政府为了讨好投资人，普遍采取“政府供地”的模式，把本应由投资人承担的土地、环境等成本和风险揽到政府自己身上，其结果自然是政府坐在投资人的板凳上来裁决项目，发生漠视公众利益的决策现象也就难以避免。因此，应变“政府供地”为“市场供地”，让投资人与利益相关者进行谈判来决定项目的落户与利益分配，而政府只扮演中间人的角色。

二是强化对现有石化项目的环境治理，改变公众对石化项目的环境预期。应采取更加严厉的环保措施来改变目前石化项目污染大、环境责任意识薄弱、风险控制能力不足等状况，改变目前公众对石化项目的负面印象。许多学者和政府官员往往拿国外石化项目没有污染或低污染来说事，试图劝说公众消除对石化项目的恐惧心理。笔者曾参观过德国路德维希港的巴斯夫股份公司（BASF SE），其工厂离居民区最近处确实只有一街之隔。然而，巴斯夫的环保治理堪称世界一流，其城市的空气质量远比国内许多环保模范城市还好。但国内的化工项目远远达不到巴斯夫的水平。眼见为实，公众更相信眼前的事实。因此，政府必须以事实来信服公众。

三是提高环评的公信力，强化全过程监管。引入第三方环评是国际通行做法。但这一制度的前提是社会诚信体系发达，第三方具有独立性。现有环评机构受政府干预太多，许多大项目环评往往是走过场，甚至一些项目是“先上车，后补票”，环评成了支持政府决策的工具。事实上，无论是环评、监管、信息披露等，公众参与的程度远远不够，公众的利益难以表达，往往被迫采取极端的行为来抗议。

四是建立敏感项目的预警机制和利益补偿机制。重化项目潜在环境风险大，应强化预警机制建设，强化信息披露，让企业在社会和公众强大监督压力下采取有效措施消除隐患，降低风险。此外，应强化企业的环境责任意识，通过建立补偿机制、环境责任险制度等，给予当地居民相应的风险和利益补偿，以利益博弈而非“霸王硬上弓”的强力方式来引导项目的落户与建设。

（来源：《中国经济报告》杂志）