政府退出路线图

行政审批制度改革是政府的一场“自我革命”，图为山东聊城行政审批大厅。CFP供图

行政审批制度改革是政府的一场“自我革命”。这场改革有着从计划经济向市场经济转变的深刻政治经济学背景，是国家治理从全能政府向有限政府、服务型政府转变的关键环节，是行政管理体制改革的重要内容，是外界观察和评价中国民主政治建设的一个窗口。可以说，行政审批制度改革的决心和进展，直接关系着人民对于党和政府积极推进经济改革、稳妥推进政治改革的信心和耐心。

行政审批改革的中国图景

发端于上世纪80年代，全面启动于2001年的行政审批制度改革，从一开始就寄托了人们太多的期待。自2001年以来，国务院分6批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。各省级人民政府取消和下放行政审批权也已进行了3-7个批次不等。对比十年前，政府职能发生了一场“悄悄的革命”。而这变化的背后，乃是公民与国家、国家与社会、政府与市场、中央与地方这四组关系的微妙调整。

众所周知，我们长期奉行的是“强国家”传统，国家与公民之间，国家权力话语处于绝对强势地位；国家与社会、政府与市场之间，公权力介入社会生活的各个角落，社会和市场只能在政府一次次的“放权让利”中艰难地赢得作用空间；中央与地方之间，政府主导的内涵被压缩为中央政府主导，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，中央政府以一种非制度化的治理策略，牢牢控制着改革发展的主导权。也是因此，我国的行政审批制度改革总是呈现出一种体制内的“自上而下”的特点。

值得注意的是，行政审批制度改革的新进展让人们再次充满了想象。首先，刚刚出台的《国务院关于第6批取消和调整行政审批项目的决定》中“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”（以下简称“新两个凡是”）的表述——实则是对《行政许可法》第13条的重申，再次显示了中央意图在法治框架内推进行政审批制度改革的智慧和决心。其次，国务院批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试，表明在经济增速放缓、“转方式、调结构”的双重压力下，体制内孕育着“自下而上”改革的契机。过去，改与不改、改多改少，都是中央说了算。现在，让身处一线，直接与个人、企业打交道的地方政府来探索，无疑是多了一条腿走路。改革需要顶层设计，但也同样需要地方试错。今后，在行政审批制度改革问题上，中央政府不仅要自主进行改革试验，还要主动发现和评判“地方性方案”，及时通过全国性立法确认改革果实。如果这样一种角色的历史性转换能够延续, 将重塑一个不再一味追求亲力亲为(形式上的主导)而是真正成为行政审批制度改革的“裁决者”(实质上的主导)的中央政府。

警惕改革“回潮”与“绕道走”

近年来，在个别领域、局部地区，我国的政治和经济社会体制改革出现了回潮和反弹现象。过去一定程度上得到遏制的乱审批、乱收费、乱处罚现象，以维护稳定、专项整顿、财政紧张等为借口或挡箭牌，改头换面、死灰复燃。在行政审批制度改革领域，边改边增、重复审批、违法设障、避重就轻等现象，也是屡见不鲜。

为了规避《行政许可法》，一些地方把“行政许可事项”改成“非行政许可审批事项”，换汤不换药；一些地方把“非行政许可审批事项”进一步变成“日常执法事项”、“内部管理事项”等。还有的甚至以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定新的行政许可。特别是在维稳思维模式下，泛国家安全和社会稳定化，泛公共利益化，殊不知，国家治理讲究“治大国如烹小鲜”，讲究张弛有度。这犹如拧螺丝帽，松了容易脱落，紧了容易滑丝，过度严苛的审批和过度松懈的监管同样无效。但从另外一个方面讲，目前我国又存在监管不足的问题。在健康、安全和环境领域，政府职能又常常缺位。因此，今后一个时期，应分别对待，在经济性规制领域，诸如市场准入、境内外投资、银行利率、中小企业金融服务等，政府需要放松管制、减少审批；在社会性规制领域，诸如公共健康、食品安全、药品审查、职业卫生、环境保护等，政府要科学设定审批项目，强化监管效能。

此外，我们还必须警惕行政审批制度改革中的“绕道走”问题。当前，改革进入深水区，行政审批制度改革亦是如此。接下来的改革，往往都是“硬骨头”，利益关系也更为复杂，过去那种先经济后政治、先易后难、个别突破的游击战术不一定好用了，可能面临需要打几场遭遇战、阵地战的情形，这时，想绕道走也不可能了，走回头路更是逆潮流而动，唯有以改革来破解改革过程中的问题，别无他途。

行政审批改革成败的评价标准

行政审批制度改革的本质是重新配置行政权力，提升行政效能；核心是转变政府职能，打造服务型政府；落脚点是保护公民、法人或其他组织的合法权益，促进公平市场竞争。因此，检验行政审批制度改革成败的标准，就是要看政府职能是否切实转变，服务意识是否显著增强；行政效率是否显著提高，公民负担是否切实减轻。具体而言，主要是三个标准：

第一是法律标准。就是要看，行政审批制度改革是否在《行政许可法》的框架下推进的？应当说，《行政许可法》是我国法治政府建设的一部里程碑式的立法，是对国家与公民、社会和市场关系的一次深刻调整，贯彻好、落实好行政许可法，就是最好的行政审批改革。那些所谓的“非行政许可审批事项”，除少数确实属于政府内部管理或审批事项外，绝大多数都属于《行政许可法》的调整范畴。同样，《行政许可法》对于行政许可的设定权限、程序、存续时间等都有规定，如果说现在还需要清理行政许可，只能说8年来我们的《行政许可法》实施质量不容乐观，全国人大常委会很有必要再全面搞一次执法检查。

第二是行政标准。就是要看，行政审批制度改革是否切实提高了行政正义和效率？正如哈佛大学法学院桑斯坦教授所言，好的政府管理形式不需要太多的强制和限制措施，而需要给人们更多的自由选择的权利。我们需要的不是一个强制型的政府，而只是一个具有更高执政能力的政府。由此可见，最苛刻的行政审批制度不一定是最好的规制工具，合适的、有效的规制工具才是最好的选择。行政审批改革必须以提高行政正义的质量为目的，而不只是为了提高效率、降低成本，更不是为了方便寻租。

第三，绩效标准。长期的计划经济体制，导致我国社会自治、市场自律的空间受到严重压缩。三十多年的市场经济改革，一定程度上释放了市场的活力因素，社会结构也发生诸多变革，但行政管理体制改革滞后，导致该还给社会的权力没有还给社会，该赋予市场的权利没有充分赋权。只要国家挤压社会作用空间的理念得不到更新，只要“九龙治水”现象还存在，只要几个部门还管不住一声噪响，只要盖一栋房子还需要上百个图章，我们的行政审批制度改革就是一个永不竣工的工程。

跳出行政审批改革看改革

行政审批制度改革是整个行政管理体制改革的重要内容，也是政治体制改革的重要内容。如果仅仅局限于行政审批改革看行政审批改革，缺乏对周边相关制度的关照，那么改革的效果将大打折扣。具体而言，主要有以下三个方面：

第一，人大监督是否切实发挥作用。《立法法》、《监督法》都规定了人大及其常委会对行政法规、规章的审查监督权，如果它们都是“睡美人”条款，任由行政机关自主决定何时清理违法违规的行政审批，人大的审查监督权还有什么意义？任何试图解决行政管理体制改革难题的努力,都必须首先将如何发挥人大代表的作用和人大制度的功能纳入思考框架。否则，一旦政府主导这一单动力源熄火，改革势必裹足不前。当然，仅仅强化人大制度也是不够的，我们必须从人大制度走向扩展人大制度——公民参与。让公民、法人或其他组织切实参与到行政审批改革中来，经由审慎的讨论，形成社会共识。

第二，行政组织和程序改革一样都不能少。从宏观上讲，行政审批改革关系国家和公民、市场和社会等多对关系。但从更具体的角度说，它首先是一个行政审批权限如何在中央和地方、政府不同部门之间、行政程序的不同环节如何配置的问题。因此，1982年以来的中央“大部制”改革，以及地方政府相应的“大部制”改革，本质上都是行政审批权的横向调整。这是一种组织法上的改革。“一个窗口对外”、“统一受理申请”、“联席办公”等举措，则是程序法意义上的改革。我们可以理解，每一项行政任务总是有多个面向，有时不同的政府机构从不同的侧面都有管辖权也实属正常。共享管辖权并不可怕，可怕的是机构间缺乏有效的合作。

因此，从组织和程序上，审视和改革现有的行政审批制度，我们还是应当坚持“撤销、合并、重塑”三个原则，对于叠床架屋的政府机构，该裁撤的裁撤，该按照“大部制”合并的合并，保留下来的也要进行必要的内部重塑，以回应程序精简、协作统一的行政程序法要求。

第三，发挥司法的调节作用。从国务院和各地行政审批改革的经验来看，一般都是以《决定》的形式，集中取消和调整一批。这样做的好处是，集中处置、通晓易查。但弊端也非常明显，不及时、缺乏弹性。同时，一项行政审批符合不符合《行政许可法》的要求，也不能是行政机关自己算了算，法院才是最终裁决者。此外，当人大甘做“橡皮图章”、行政机关不作为时，公民可能转而向法院提起诉讼（抑或通过人大代表问责行政官员）。因此，通过修改《行政诉讼法》，开放公民对“红头文件”的诉讼权，无疑会为行政审批改革赢得源源不竭的动力。

过去三十多年，我们用经济体制改革换了一个8%甚至百分之十几的持续增长，如今，如果能够顺应潮流，审时度势，再用包括行政审批制度改革在内的政治体制改革为经济松绑、为社会赋权、为公民谋福利，再赢得一个二、三十年的经济高增长，2020年的中国会是什么样子？新中国成立一百年时的中国又会是什么样子？

（来源：《中国经济报告》杂志）