司法体制改革设计

司法改革的评价

从2004年到2012年的司法改革，从“改革和完善诉讼制度、诉讼收费制度、检察监督体制”等十个方面的三十五项改革任务扩展到“优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障”四个方面六十项改革任务。

尽管司法改革不断深化，“躲猫猫”、“喝水死”的类似事件不再频频发生，司法的“丛林法则”现象得到了减少，但是诸如彭宇案、许霆案、吴英案、李旭利案以及上访数在增加等新问题也接踵而至。这反映出司法改革仍面临着许多难点问题。

第一，司法公信力的缺失或者说司法权威的不足成为司法体制改革的最突出危机。

第二，司法精英化和司法大众化的不同认识成为司法体制改革方向性的冲突。

第三，现阶段司法机关组织方式的行政化、地方化影响了司法改革的速率。

第四，现有的改革思路稍显落后，创可贴式的改革只能东一榔头西一棒子，法官回避制度、外部监督制度的改革相互独立，体制性的改革不到位导致司法实践千疮百孔。

此外，现有的司法改革是狭义的法院改革，检察机构、公安行政管理部门、司法行政管理部门的体制也应当配套改革。

司法改革的重点、难点是司法体制的改革。CFP供图

司法改革的思路

司法改革的逻辑可以概括为：“一切纠纷都可以转化为法律纠纷，一切法律纠纷都可以由司法体制解决。”一切改革内容都应当围绕一个前提展开，即：不影响司法机关司法，不阻碍社会主体寻求司法的解决方式。司法改革是制度改革，其难度高于制度创设。

《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》提出“深化人民法院司法体制和工作机制改革的原则”有七个：一是始终坚持党的领导。二是始终坚持中国特色社会主义方向。三是始终坚持从我国国情出发。四是始终坚持群众路线。五是始终坚持统筹协调。六是始终坚持依法推进改革。七是始终坚持遵循司法工作的客观规律。司法改革是系统性的工程，每条原则都非常关键，但是政治味道有余，司法改革专业性不足。依照此七条原则我们应当确立更加专业的司法改革思路。

司法改革的重点是司法体制的改革，难点也是司法体制的改革。在完成诉讼制度改革等业务制度改革的基础上，司法体制的改革应当是下一步司法改革的重点与要点所在。司法体制包括地、人、财三方面。第一，地即组织，司法机关需要组织形式，什么样的司法机关组织形式以及它们之间的相关关系需要考虑。第二，人即人员，司法机关是人在运作，因此司法机关工作人员的选任、培养、晋升都需要考虑。第三，财即财政经费，司法机关需要经费支持，因此司法机关办案经费、人员工资由谁保障、如何保障需要考虑。

司法体制改革的设计

（一）司法机关组织形式改革。中国现有的法院体系是四级二审终审制的一层级单一法院架构。这种“线性”的审判机制存在不少的缺陷，也是出现各种问题的根本原因。第一，司法不独立。法院行政化成为各级法院的突出现象。第二，司法地

方保护主义严重。许多的经济类案件就是因为司法的地方保护主义作祟而无法公平处理。第三，没有审理宪法案件的法院。宪法是国家的根本大法，没有办法依照宪法处理案件，中国的很多纠纷最终异化为政治问题。第四，没有审理专门性案件的法院。经济发展飞速的情形下，很多市场经济纠纷的案件没有专门法院审理、没有专门审判人才导致纠纷解决效率低下，解决效果不佳。

建议进行双层+专业法院的组织形式改革。

1. 双层司法体制。即建立国家司法审判体系和地方司法审判体系。双层结构是一个并行的法院层级体制，不构成法院之间的上下级关系。国家层级的法院和地方层级的法院各受其案、各负其责、泾渭分明、定位准确。具体设想如下：

国家司法审判体系的受案范围是宪法性案件，具有全国意义和跨省意义的案件，如同一市场管理的案件，跨省商业贸易案件以及税务、证券、破产、专利、海关和涉外贸易案件以及相应的上诉及复审案件等等。对于上述案件，国家层级的法院拥有绝对管辖权。国家司法审判系统可分为国家最高法院、上诉法院、地区法院三级。国家最高法院是中央层级司法体系的终审法院。

地方层级的司法审判体系的受案范围是本地区一般民事、刑事案件，一般的侵权纠纷和合同案件，婚姻、家庭、继承案件，青少年犯罪案件，交通案件以及相应的上诉案件等，地方层级法院可以分为省级、地市级、县级三级。省级法院为地方层级司法体系的终审法院。

对于宪法性案件，法院不得拒绝受理，应当正常进行审理。改革现有的宪法解释权主体，让宪法成为保障公民权益、国家利益、社会利益的最终屏障。

2. 专业法院。人民法院组织法的一次修订将专门法院条款修改为：“军事法院等专门人民法院”，使得实践中铁路运输法院、海事法院、林业法院、农垦法院等等的存在失去了法律依据，同时法院组织法的这一次修改也使得其他专门法院的设立与废止显得过于随意。近年来，铁路运输法院、林业法院等正在进行改革，还有一些专门法院例如农垦法院的存废尚未得到关注。

另一方面，随着社会经济的不断发展，证券、破产等经济类的案件数量越发增加，对法院裁判的效率性要求越发提高。建议在双层司法体制中设立证券、破产等专门法庭，专司此类案件的审理。

3. 双层司法体制+专门法院体制形成的步骤。首先，建立一个权威机构来统一负责中国司法改革事宜。从世界范围看，设立专门机构已经成为各国司法改革的一个必要步骤，例如英国的“法律委员会”，澳大利亚的“法律改革委员会”等等。我国应在中央建立一个司法体制改革委员会，具体负责双层司法审判体制和宪法司法化的方案设计与制定事宜。可以是中央政法委下的中央司法体制改革领导小组，或者直接由政治局常委会领导的中央司法体制改革领导小组。

其次，在现行条件下可以先行设立某些特定的中央派出的专门法院，审理与跨省贸易相关的案件以及对市场统一秩序形成有重大影响的案件。例如破产案件和证券民事赔偿案件。在这两类案件中，最易出现地方保护主义。通过这一改革，可以积累三方面的经验：处理双层法院体系之间关系的经验，法院在地区建制的经验，法官专业化审理的经验，从而为双层司法体制的形成提供经验积累和制度雏形。

再次，着手研究修改宪法，完成对双层司法体制的法律构建。另外对人民法院组织法等配套的法律法规进行修订，搭建双层司法体系的制度框架，同时加紧对案件移转制度、管辖权异议解决程序等一系列相关制度进行完善。

最后，开始判例法制度试点。对中国改革实践中涌现的棘手案件，应该允许法院进行判例法审理的试点，以改变目前许多法院由于没有明确的法律依据，面对疑难和争议案件不告不理，告了也没法理的状况。

另外，建议在人民法院组织法中明确赋予证券专门法庭、破产专门法庭的地位，明确国家层级的法院架设，从而避免地方保护主义，更加全面保障当事人利益。

4. 法院内部权力相互制约的设置。司法行政化的原因在于司法不独立，在于权力配置方式的不科学，这体现在“上下级法院之间、法院内部决策过程、法官相互之间”以及法院与地方政府之间。在设立了双层的司法体制之后，还需要对内部权力进行有效配置。

其一，在司法机关系统内，行政与业务权限相分离。行政领导与审判委员会相对独立。在业务上，法院内部的审判委员会是最高的决定机关，采取集体负责制。在行政事务上，院长、副院长、政治部主任等等负责法院的行政事务，包括后勤保障等事宜，不参与案件的讨论。党委主导思想政治工作，不干涉法官的业务工作。

其二，在司法机关系统内，审理权和裁判权合一。现有体制中，法官负责审理，但是裁决往往由审判委员会甚至地方政府做出。实现法官的审判合一，可以避免法官受到外来因素的干扰。同时，审判合一实现了责任者与权力行使者的统一。

（二）司法机关工作人员改革。

司法机关工作人员的改革主要在下列几个方面：选任、培养、晋升。按照性质划分，司法机关工作人员可以分为司法审判人员即法官，以及行政管理人员。所以司法机关工作人员的改革需要围绕此两者展开。

1.司法审判人员。司法审判人员的选任、培养和晋升是司法机关工作人员改革的重点。建议：

第一，国家司法审判体系中的法官由国家主席提名，全国人大常委会通过；地方层级司法体系中的法官由省长提名，省级人大会议通过。

第二，司法任职年限应该逐步放宽到终身任职，法官的考核和奖惩由法官组成的专门委员会进行评定，全国人大以及地方人大及其常委会负责审查通过。

第三，法官的薪酬奖励应当独自划分标准和序列，与行政机关公务员分开。建议法官可以享受比相同工作年限的政府公务员更高的工作待遇。

第四，适用法官助理制度。法官助理帮助法官审阅卷宗、提出意见。但是法官助理非司法审判人员，不享受法官待遇。可以采用聘任制。任期由法官确定。

2.行政管理人员。行政管理人员主要是指在司法机关中进行后勤保障的人员。针对此类工作人员的改革，建议：

第一，行政管理人员的招录、管理适用行政机关工作人员的方法。

第二，行政管理人员与司法审判人员身份不能兼任。

（三）司法机关财政经费改革。

财政依赖是司法机关由来已久的问题，也是司法机关广为诟病的问题。拥有相对独立的财政经费，司法机关才能保障司法的独立和公正。特此建议：

国家司法审判系统的运行经费由国家财政统一划拨，地方层级司法体系的运行经费由省级财政承担。

（四）广义司法改革的要点。

狭义的司法改革指的是法院系统的改革。在我国，公安部门、国安部门、司法部、检察系统都具有一定的司法权力。目前司法系统各个部门之间的职能关系有冲突和重复之处。法院与检察院之间的关系、公安部与司法部之间的关系，政法委的地位等等问题都未能得到很好的界定，也并没有理顺。解决这一问题需要做到：

1.明确政法委地位。强化政法委的思想政治引导作用，弱化政法委在司法运作层面的作用。这是司法体制改革的方向。坚持这个方向就可以在不干涉司法业务的前提下实现党对司法的领导。政法委可以对案件审理达到的法律、社会效果进行评估，从而间接地实现对法官、法院的领导和影响。在业务层面，政法委可以作为独立的法院、法官的监督者。

2.检察体制改革。明确检察院作为政府公诉人的角色。目前我国检察机关扮演着三种相互冲突的角色，一是作为司法程序主体之一行使侦查、批捕、公诉的权力；二是作为法律监督的司法监督主体，行使侦查监督、审判监督、执行监督的法律权力；三是作为法律监督的行政监督主体，行使对国家机关、国家机关工作人员是否违反刑事法律进行监督的权力。法律监督人与国家公诉人的多重身份决定了检察机关在现实境遇中的尴尬地位。作为公诉人应该代表政府和国家利益，但是，在市场经济条件下，检察院又是市场主体之一，因此在法院中和其他当事人是平等地位；作为国家法律监督机关又对法院审理的案件进行监督和抗诉，地位又高于法院；同时作为行政化的机构，又不能摆脱党委纪检部门的监督、人大的监督、监察部门的行政监督、审计部门的经济监督的影响。检察院的多重角色、多重身份导致检察院定位不准、职责不明、责任不清、负荷沉重。建议明确检察院作为政府公诉人的角色，法律监督的职能分离出来，可以由政法委行使。侦查、批捕的权力由公安、国安行使。

3.公安部和司法部体制的改革。将现有的公安部、国安部、司法部职能合并。现有的公安部门、国安部门以及司法部系统的权能存在一定程度上的重合，检察院的司法侦查权能可以与公安部和国安部的司法侦查权能合并，完全归入司法部中。部分的治安行政权能诸如移民管理、社会综合治理也可以由司法部行使。司法部下辖公安、国安的管理体系可以实现机构的精简，也可以实现权能的整合。

（作者为中国政法大学研究生院常务副院长、教授）

（来源：《中国经济报告》杂志）