城镇化关键：农民工市民化【3】

第三，推进市民化，必须加快实现城镇基本公共服务对农民工群体的全覆盖。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩

的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工，要通过逐步增加和不断完善农民工的公共服务，最终达到消除户口待遇差别的目标。

1.以强化输入地政府属地管理责任为重点，切实保障农民工子女的教育权利。输入地政府要将农民工随迁子女教育纳入教育发展规划和财政保障范畴。制定实施以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，基本普及农民工随迁子女学前三年教育；全面实行农民工随迁子女基本在输入地、基本在全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，城镇公办中小学要全部对农民工随迁子女开放，实行与城镇户籍学生混合编班，促进社会融合；全面实行农民工随迁子女纳入输入地中等职业教育招生范围，对长期在本地就读的学生，允许参加中考、高考。

据第六次人口普查，2010年，我国共有2.2亿流动人口。其中0-5岁学龄前儿童898.5万人，占4.1%，6-14岁义务教育段儿童1675.4万人，占7.6%，15-17岁高中年龄段人口1289.9万人，占5.9%（其中已务工经商的占15%，约193.5万人）。学龄前和高等教育前学龄随迁子女合计3683.8万人，占流动人口的17.6%。目前，解决流动人口子女接受义务教育 “两为主”政策基本得到落实。从教育需求来看，大量在城市接受完义务教育的农民工随迁子女，希望在当地接受高中阶段教育。而其中的重点和难点是从小生在城市，并在城市接受了完整义务教育的农民工随迁子女，他们要回到原籍去接受高中阶段教育存在诸多困难。但高考实行户籍所在地报名制度，学生和家长考虑到高考政策而选择回流出地省份就读。在务工地能够就地参加义务教育段后升学考试，已成为流动人口最为期望解决的公共服务之一。据中国教科院政策研究中心调查， 77.8%的随迁子女家长希望孩子在务工地就读高中，11.1%的随迁子女家长希望孩子在务工地就读职业学校。多数农民工现实地把融入城市的希望寄托在子女身上，尽快实现随迁子女在务工地参加中高考，提供代际流动的上升渠道，是促进社会融合和稳定流动人口的重大举措。

近日，国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台，标志着我国流动人口随迁子女教育政策保障体系基本形成，对完善流动人口服务管理政策、加快基本公共服务均等化并进而推动城镇化健康发展具有重大意义。做好《意见》的落实工作，必须加强政策协调，统筹好各方权益，确保当地社会秩序稳定、确保高考有序进行，并使得该项政策的落实与引导流动人口合理分布的总体目标协调一致起来。

由于高中段教育属非义务教育，经费投入主要来自地方财政，在投入体制不变的情况下，地方政府扩大生源和放开中高考的积极性不大，表现出 “不得不做，不可多做”的复杂心态。取消高考户籍限制面临的最大挑战是，可能带来经济发达地区以农民工为主体的流动人口的大规模聚集和向西部及基础教育相对薄弱地区有组织的高考移民，甚至造成全国范围内人口的无序流动。从调查的情况看，一些人口集中流入的省市现有的教育资源已难以承载不断扩大的以农民工为主体的流动人口子女的就学需求。如果简单取消中考和高考的户籍限制，可能带来的后续人口压力和不断增长的心理预期将使城市资源更加难以承受。调整完善中考高考报考政策，必须考虑到各省市以农民工为主体的流动人口情况的巨大差异，以省级人民政府统筹调控为主，鼓励流动人口高度集中的地区先行先试。

从政策路线图来看，应按照“先省内后省外，先中小城市后特大城市，先职业后普通，先中考后高考”的原则逐步放开。先放开省内流动人口随迁子女就地参加中考和高考，后放开外省市流动人口随迁子女。先放开流动人口压力较小的中小城市，后放开压力较大的特大城市。先放开中职和高职对流动人口随迁子女招生，后放开普通高中和高校。先放开中考，后放开高考。先放开长期在当地就学的随迁子女，特别是在城市接受了完整义务教育的随迁子女，后放开连续学习时限短的随迁子女。

2.以根据常住人口配置公共服务资源为重点，保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。合理调整基层医疗卫生机构布局，提高农民工集中地基层社区医疗卫生机构服务能力，保障农民工享受安全、公益、便利的社区医疗卫生服务。加强农民工聚居地环境卫生和疾病预防控制工作力度。依法保障农民工职业健康权益，建立职业病防治专项基金，实施农民工职业病防治行动计划，落实用人单位的主体责任，从源头上预防控制职业病危害。将农民工职业病防治纳入基本公共卫生服务体系，列入国家重大公共卫生服务项目。加强基层计划生育网络建设，健全实有人口信息化管理体系，建立国家和省级流动人口经费保障制度和财政转移支付制度，完善流动人口计划生育服务管理全国“一盘棋”机制，推进农民工计划生育基本公共服务均等化。

3.以完善和整合“碎片化”的社会保障体系为重点，扩大农民工社会保障覆盖面。建立健全城镇职工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗之间、城镇职工基本养老保险与城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险之间的转移衔接办法，实现农民工养老、医疗和失业保险关系全接续。针对农民工工资收入低的特点，制定促进农民工参加养老保险的政策措施。完善在城镇从事个体经营或灵活就业农民工参加养老保险的实施办法。完善失业保险政策，保障农民工与城镇职工平等参加失业保险并享受相应待遇。整合经办管理资源，提高对农民工的社保服务水平。扩大农民工参保覆盖面，力争到“十二五”期末实现社会保险对农民工群体的广覆盖，“十三五”期末实现全覆盖。建立惠及农民工的社会救助制度，逐步将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障范围。

4.以推动农民工纳入住房保障范围为重点，积极改善农民工居住条件。将农民工住房纳入各级政府城镇住房保障规划，并将在城镇稳定就业的农民工纳入公共租赁住房供应范围。综合运用财政、金融、土地等政策工具，吸引社会资金参与面向农民工的保障性住房建设运营，引导农民工集中的开发区或工业园区建设农民工公寓。制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面，保障缴存住房公积金农民工提取和使用个人贷款的权益。支持农民工通过租购合适的商品房和居住集体宿舍等多种方式解决住房问题，并逐步将居住陋屋（地下室、棚户区、工棚等）的农民工迁至宜居房屋居住。

第四，推进市民化，必须加快推进户籍管理制度改革。尽快实行流动人口居住证制度，使农民工及其随迁亲属在务工经商地依法进行居住登记、并享受规定的各项基本公共服务。把农民工信息纳入统一的流动人口信息综合数据库和共享平台。积极稳妥推进户籍管理制度改革，放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的户口迁移政策，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策。

第五，推进市民化，必须依法保障农民工土地权益。我们对6000多位农民工的调查表明，他们绝大多数不愿以置换的方式（土地换户口）来获取城镇居民身份。首先，83.6%的农民工在进城定居后希望保留老家承包地，其中46.0%的人希望自家耕种，27.2%的人希望有偿流转，10.4%的人希望以入股分红的方式处置承包地，只有8.2%的人表示愿意以土地换户口。其次，66.7%的人愿意进城定居的农民工希望保留农村的宅基地和房产。33.3%的人希望能够拥有不同方式的自主处置权，其中12.3%的人希望能有偿转让，11.4%的人希望能置换城里的住房，4.8%的人希望给城镇户口，有偿放弃，还有4.8%的人希望以其他方式处置。在城镇化进程中，农民的土地不仅具备保障功能，表现出日益增值的财产功能。农民工的土地财产权意识日益强化，要求对土地具有更大的处置权。推进农民工市民化过程中土地政策的出台，必须建立在充分尊重农民自主选择的基础上。不得强制收回在城镇落户的农民工宅基地和承包地。要健全土地承包经营权登记制度，建立统一的农民不动产登记制度，制定农村宅基地流转管理办法，积极推进农村集体经济组织产权制度改革，按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地（林地、草地）和宅基地的流转或退出机制。

第六，推进市民化，加快建立保障公共服务均等化的财政体制。推进农民工平等享受公共服务，必须划分中央与地方在农民工公共服务支出上的责任。从地方财政讲，要按照以人为本的原则，以各项民生支出为载体，着力优化财政支出结构，不断增加基本公共服务投入，逐步建立起覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系。主要是通过增加基础教育、基本医疗和公共卫生、公共文化体育、公共交通、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障等方面的财政投入，同时与加强基本公共服务的规划制订和制度建设相结合，最终实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的统一和水平的均衡。从中央财政讲，要围绕推进基本公共服务均等化进程，进一步加大对地方的一般性转移支付，尤其是财力性转移支付。中央对地方的一般性转移支付，要考虑地方外来人口的公共服务支出因素，与各地吸收和承载外来人口的数量挂钩，与各地提高基本公共服务均等化水平的工作努力程度挂钩。

（作者为国务院发展研究中心副主任）（来源：中国经济报告）