全国尚有17个省未实现省级统筹 提高养老保险统筹难在哪里?【2】

　　空账非阻碍提升统筹层次主要原因

　　《经济参考报》：最近公布的人力资源和社会保障统计公报说，全国做实个人账户的资金增加到3396亿元，但按照您所说，空账占绝对统治地位，早就超过2万亿元。那么，空账是不是影响提升统筹层次的原因？

　　郑秉文：从纯粹的制度设计来看，不管是空账还是实账，其管理层级是不受影响的。比如，实行名义账户制的7个国家，其管理层级都是由中央政府管理，而不是地方政府。就是说，个人账户里不管有没有钱都可以提升统筹层次。对中国而言，空账可近似看作名义账户，职工退休之后根据账户的记账额来计发工资，最后由制度来进行兜底。

　　空账与实账最大的区别有两个。第一，对空帐而言，大家不愿意去接手，因为怕有一天让它去做实，要承担责任，所以，在政府管理的层级上，空账不好“转手”，一旦做实就不存在这个问题了。但是，如果明确我 们 的 制 度 设 计 就 是 名 义 账 户(N D C )，那也不存在这个问题了。第二，实账集中到中央之后可以进行有效市场投资，以保值增值，国家要负起这个责任来，而名义账户下形成的资产是名义资产，虽然它也是一种资产，但并不是真金白银，所以不必用于市场投资和市场交易，这就省去了投资体制的建设问题。

　　《经济参考报》：您一直推崇名义账户制，但有人说，名义账户制是虚的，没有形成积累，不利于应对老龄化，您怎么看？

　　郑秉文：虽然实账积累是真金白银，更有利于抗击老龄化，名义账户制没有真金白银，也是代际赡养，不利于应对老龄化，但是，这种制度把收入和支出紧密联系起来，实现了资产与债务的平衡，也是一个较为理想的制度，起码比纯粹的现收现付要更有可持续性。

　　在我国目前情况下，即使实行名义账户制，由于覆盖面不断扩大和财政补贴等原因，也还会积累规模较大的基金余额，也同样需要投资体制改革。我们知道，目前我国的大部分空帐，累计余额不是超过了2.4万亿元了吗？所以，在这个历史阶段，实行名义账户制也会有大量积累的。

　　由于转型成本一直没有解决，个人账户的资金不得不优先用于发放已退休人员的养老金，这是大局。同时，今后做实空帐对政府来说也是一种债务，管理层次一旦提高到国家水平，也就意味着债务上移，所以，上一级政府当然不愿意独自承担这一责任，从而也导致统筹层次难以提升。如果维持目前的县市级的账户基金管理水平，它的所有上一级政府(地级、省级和中央政府)将站在随时予以“资助”的战略高地，在道义上也处于“君临天下”的地位，三级政府可以合力承担；但一旦实现了中央政府的管理层级，都拿到中央政府手里，省、市、县级的财政凭什么还承担做实账户的义务？事实上，十几年来，做实个人账户试点的历史就是中央和地方政府博弈的历史，他们在财政补贴上一直处于讨价还价状态，且东中部地区的政策也不一样，也存在着博弈问题。

　　我猜想，做实账户的原因和成分也可能大一些，于是，现在官方的提法就变为“实现统筹养老金全国统筹”，而不是基本养老金了。

　　全国尚有17个省份未实现省级统筹

　　《经济参考报》：前不久公布的统计公报说，“全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度”。但按照您的分析，目前只有极少数省份建立了真正的省级统筹。那么，判断是否已实现省级统筹的标准是什么？

　　郑秉文：现行养老保险制度存在的诸多问题，归根到底是由于统筹层次太低。学术界对此的看法比较一致。中央政府和各级政府的历次文件也多次提及要提高统筹层次，要实现省级统筹。但事实上，政府是分层级的，每个层级的压力是不同的，态度也不完全相近。对“下级政府”而言，“上级政府”并没有提高统筹层次的真正动力。

　　2007年，原劳动保障部会同财政部联合发布了一个3号文《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，具体提出了实现省级统筹的六个条件，包括实行统一费率、统一待遇、统一调度使用基本养老保险基金、统一编制基金预算、统一全省的经办业务流程等，规定基本养老保险省级统筹办法由省级人民政府下发文件实施。大约在2009年，全国各省均宣布实现了六条标准，建立了省级统筹制度。

　　如果按照这六条标准来衡量，各省已经实现了省级统筹。但问题是，这六条标准中恰恰缺少最重要的一条，即资金收支的管理标准，没有规定大收大支的标准，所以国内外学术界都不把它看做是实现了省级统筹。

　　国际和国内学术界公认的统筹标准包括养老保险缴费资金流的收入、支出、核算、管理、调剂的层级，如果集中在省一级，用通俗的话来说就是钱集中在省里，就意味着实现了省级统筹，那时就真的实现了省一级的大收大支，收支两条线。换言之，资金流在哪一级管理，就实现了哪一级统筹。

　　即使是如此具有中国特色的“低标准”的省级统筹，也有很多省份没有真正做到。例如，去年国家审计署进行了为期半年的全国范围的社保审计，审计结果显示，即使依据这六条标准，仍然有17个省没有实现省级统筹。目前，确定已实现省级统筹的省份包括北京，上海，天 津 ， 陕 西 。 陕 西 的 情 况 较 为 特殊，它现行的统筹层次早年在建立整个制度的时候，就一步到位地定为省级统筹了。