全国尚有17个省未实现省级统筹 提高养老保险统筹难在哪里?

　　●统筹层次低是我国养老保险制度一个重要缺陷，各地区之间无法横向调剂，各自为政，加剧了中国社保碎片化程度，碎片化制度导致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成为近年来社会最关注的热点问题。

　　●统筹基金管理不仅存在一个利益博弈问题，更重要的是，由于它是一个公共池塘，存在着搭便车和道德风险问题。它是一个存储变量，搞不好，可以互相伤害，还可导致流量最小化，最终导致“资源系统”退化甚至枯竭。

　　●当前在财政分灶吃饭，中央与地方，省级政府与县市级政府事权财权不完全匹配的情况下，提高基础养老金统筹层次所面临的首要困难就是上一级政府不愿意承担养老保险这一事权。

　　●在我国目前情况下，即使实行名义账户制，由于覆盖面不断扩大和财政补贴等原因，也还会积累规模较大的基金余额，也同样需要投资体制改革。我们知道，目前我国的大部分空帐，累计余额不是超过了2.4万亿元了吗？所以，在这个历史阶段，实行名义账户制也会有大量积累的。

　　日前，有媒体报道，中国养老保险制度的整体改革方案设计已经启动。其中一项重要内容就是提高养老金统筹层级。

　　统筹层次低是我国养老保险制度一个重要缺陷，各地区之间无法横向调剂，各自为政，加剧了中国社保碎片化程度，碎片化制度导致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成为近年来社会最关注的热点问题。比如，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。1998-2010年养老保险制度的财政补贴已累计高达1万多亿元，占2010年年末1.54万亿元累计余额的2/3。此外，由于统筹层次低，养老金的投资方式改革也无从谈起。目前，我国有2000多个社保统筹单位，很难集中管理运营。而2010和2011年养老保险基金投资回报率不到2%，远远没有跑赢3.3%和5.4%的通胀率，造成养老金严重缩水。

　　近日，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文教授在《社会保险法》实施两周年之际，接受《经济参考报》记者专访，他表示，虽然媒体报道中说我国已实现了省级统筹，而实际上，这种省级统筹并不是真正意义上的省级统筹。虽然有了社保卡，但还无法真正和彻底解决跨统筹地区的转移接续和异地养老等问题。虽然1991年中央文件就要求“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”，但是，22年过去了，真正的省级统筹依然没有实现，更不要说实现全国统筹。

　　政府目标是实现基础养老金全国统筹

　　《经济参考报》：我们注意到，近来文件的表述是“实现基础养老金全国统筹”，而《社会保险法》规定的是“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。一字之差，有何区别？

　　郑秉文：我们先辨析一下这几个概念。《社会保险法》中类似的概念还有“基本养老保险”、“基本养老保险基金”、“基本养老金”。实质上，这三个词指的是同一个大的概念，也就是社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度；它是相对于补充养老金(企业年金)、个人养老金(商业养老保险)而言的，是中国养老保险体系中的第一支柱，由统筹养老金和个人账户养老金两个部分组成。相对于缴费而言，单位缴纳的20%进入了统筹养老基金，个人缴费8%计入了个人账户部分。

　　在日常生活中，人们常常把“统账结合”这个基本养老保险制度的统筹部分称之为“基础养老金”。因此，基本养老金与基础养老金是不一样的：基本养老金是指“统账结合”制度的整体，而基础养老金是指“统账结合”中的社会统筹部分，即单位缴费的部分。

　　你说的这个变化我也注意到了。我查阅了近几年的文件，从中看到，这几年说的确实是指基础养老金，而不是基本养老金。例如，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《社会保障“十二五”规划纲要》的表述完全一样：“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”；2013年2月国务院批转发改委等部门《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》的表述是：“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，‘十二五’期末实现基础养老金全国统筹”；2013年5月国务院同意发改委制定的《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》的表述是：“研究制定基础养老金全国统筹方案”。但是，两三年前，我们在规范性文件或在立法中说的是基本养老金而不是基础养老金，比如，《社会保险法》的表述是：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”

　　目前，有关部门并未向外界公布这“一字之差”的原因，我也不清楚为什么这些文件的表述中将“统账结合”的制度拆分开来，单独提出实行统筹养老金即基础养老金的全国统筹，而没有提账户基金的全国管理问题。实际上，基础养老金(统筹养老金)提高统筹层次的难度远远大于个人账户。

　　提高基础养老金统筹层次面临多重困难

　　《经济参考报》：是不是因为基础养老金容易实现全国统筹，而账户养老金很难提高统筹层次，所以，采取先易后难，最后再提高账户养老基金的统筹层次？

　　郑秉文：个人账户资产的管理不存在任何提高统筹管理层次的障碍，因为它是产权明确的资产，带有鲜明的私有财产性质；而统筹基金则不同，这个资产池的财产属性存在两面性，既不得用于他处、只能用于养老，带有明确的“专属性”，但又没有量化到参保人个人账户里面，不具有“私有性”，这笔资产是一个“公共池塘”，共同属于参保人这个群体，但却没有明确划分哪个人是多少份，所以，在管理上具有典型的“公地悲剧”的性质。同时，由于这个资产池是地方政府支撑养老保险制度的载体，因此也就成为政府博弈的主要对象。

　　公共池塘是一个资源系统，“公共池塘资源”的治理也是一个世界性的难题，因为这个资源系统既不是私有的，也不是公共的；既具有非排他性，又同时具有竞争性，所以，它存在着搭便车的诱惑，存在道德风险。公共池塘资源理论的创始人是2009年诺贝尔经济学奖获得者美国教授奥斯特罗姆。她说，“公共池塘资源”是可再生的而非不可再生的，是相当稀缺的而不是充足的；资源使用者能够相互伤害，但参与者不可能从外部来伤害其他人。

　　由于账户资产的产权边界清晰，所以其管理水平和层次不管提高到哪个层级，它涉及的只是一个利益博弈问题，而不存在统筹层次的问题，不会产生道德风险和搭便车；但是，统筹基金则不同了，它的管理不仅存在一个利益博弈问题，更重要的是，由于它是一个公共池塘，存在着搭便车和道德风险问题。它是一个存储变量，搞不好，可以互相伤害，还可导致流量最小化，最终导致“资源系统”退化甚至枯竭。

　　《经济参考报》：“公共池塘资源”是一个理论体系，您是在用这个工具来解释社会统筹部分难以提高统筹层次的基本原因？

　　郑秉文：是的。如果用这个理论体系来分析，我们就会看到，账户养老金容易提高管理层次(统筹层次)，而统筹基金则不容易提高统筹层次。

　　之所以没说提高账户基金的统筹层次，而只说提高统筹基金的统筹层次，我猜测，大概有三个可能性：第一，由于个人账户基金容易提高管理层级，个人账户资产不存在统筹问题，它类似于银行存款，几乎与地方责任和地方利益完全脱钩。它不是一个公共池塘，可以马上提高到全国水平的管理层次，既无道德风险，又无搭便车现象，提高它的管理层次不成问题。第二，因为基础养老金受到地方财政体制制约，存在着中央、地方在基本养老保险制度上的事权、财权的分割问题，统筹到哪个层级，哪一级政府就要为这个池塘资源负责筹资，单独提出基础养老金统筹层次问题，目的就是打破央、地的利益格局。第三，当前，个人账户大部分是空帐，目前已达2万几千亿元，提高到哪个层级，就由哪个层级承担起买单的责任，比如，提高到省级统筹，省里担心完全由省里承担；一旦实现全国统筹，中央政府担心做实账户的责任完全由中央政府单独买单。而统筹层次越低，潜在的买单责任人就越多，几乎每一级都有责任，所以，《社会保险法》才可以有这样的表述：“县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”。“县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴”。如果“统账结合”的制度全部真正地实现了省级统筹或实现了全国水平的统筹，缴费你收走了，凭什么让县级财政给予补贴？那就是财权与事权不匹配。

　　我认为，正是基于上述三个可能性，在目前表述中，提高全国统筹时将原来说的基本养老金换成目前的基础养老金。

　　当前在财政分灶吃饭，中央与地方，省级政府与县市级政府事权财权不完全匹配的情况下，提高基础养老金统筹层次所面临的首要困难就是上一级政府不愿意承担养老保险这一事权，上一级政府存在着向下一级政府推诿的倾向，因为财权并不十分清晰。