清华大学教授:养老金改革应给公众明确时间表

清华大学教授：养老金改革应给公众明确时间表

杨燕绥

人物简介

杨燕绥 清华大学教授，清华大学就业与社会保障研究中心主任。她出版过十余部专著和译著，先后承担过国家自然科学基金、社会科学基金、世界银行、国际劳工组织、世界卫生组织等科研合作数十个项目，是中国社会保障领域知名专家。清华大学提出的养老改革体制方案主要设计者之一。

目前人社部等正在抓紧研究养老保险的顶层设计方案，来自社科院、人大、清华、武大等院校的多个专家团队参与制定了多套改革备选方案，清华大学近期率先披露了方案。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥和她的团队建议，在目前的社会统筹和个人账户结合的“统账结合”制度基础上，将养老金变为“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”的二元结构。前者保基本，不同人之间差距小；后者则拉开差距。

他们建议，改革机关事业单位养老金，即公众关注的养老金并轨；也建议延长领取退休金年龄。这两点正是公众关注的热点。

在杨燕绥看来，“并轨”和“延退”受到关注并不意外。对于“延退”，由于中国没有精算模型，政府说不清，老百姓看不明白，当然要反对。

在他们的方案中，更看重对养老金制度的“大整合”，即只有一个统一的、全覆盖的养老金制度。这正是中国过去对待养老金问题所缺乏的。

杨燕绥团队认为，未来实现“国民基础养老金”下的老有所养，从财务上说不成问题。但在老龄化社会中，除了向年轻人要钱(即国民基础养老金)养老，还应该鼓励老年人出来工作。

“提低就高”是短期行为

如果不调整中国养老金的结构，机关事业单位养老金还是涨得比企业快，差距不是缩小了，而是扩大了。

新京报：解决养老金的双轨制问题，很多提法提到“提低就高”，但“就高”这个做法，在财务上中国养老金体系能否承受？

杨燕绥：你的问题很好。现在机关事业单位的退休金是1958年开始推行的，1958年中国的干部刚开始拿工资，工资只够吃饭养小孩；退休的人也要吃饭，因此退休金是在职干部工资的80%-95%是合理的。

但现在情况变了。实际上1998年以前，企业职工也是这样发退休金的，但后来发现发不起了。

去年城镇企业职工的养老金平均是1720元左右，全国机关的退休金平均数，公布的数据在2700元到2800元之间，比企业多了一千多，但实际上各个机关单位都有补贴，好一点的单位有六七千，而且个人不需要缴费。

人社部说结束双轨制我理解也是说的这个，但“提低就高”，把企业职工低的部分向机关事业单位高的部分去靠拢，最后两边齐了。

这样做有两个问题，第一个是老龄化社会里，政府解决养老金的责任和角色是什么？十八大报告里面提“全覆盖、保基本”，如果全都向机关事业单位看齐，一年两年补得上去，长期补不上。

还有一个问题是，政府的角色到底是什么，如果“就高”，拿四五千还叫不叫保基本？

所以我觉得这个说法是短期行为，长期看不可持续，之前提出的“全覆盖、保基本”的原则也流失了。

新京报：你对此前政府从2005年开始连续上调城镇职工基本养老金10%，是持反对态度的，你说这是福利主义的陷阱？

杨燕绥：我觉得这违背了政府保基本的原则。一概上涨10%是政策一刀切，是公共政策失误，不管你原来拿一千还是三千，都涨10%这公平吗？另一方面，长期来看，这在财务上不可取，也与全覆盖保基本的原则相悖。

也许这次的博弈激烈，最后确实压力大，政府还有更多的事情要解决，最后就采取给低的往上调一点，但如果不调整中国养老金的结构，机关事业单位养老金还是涨得比企业快，差距不是缩小了，而是扩大了。

“调低就高”最简单，都不用讨论，什么顶层设计都不用。

新京报：那解决这个问题，你们的方法是怎样的？

杨燕绥：我们的方案，是在老龄社会发展的战略高度，建立全覆盖的、城乡统一的，分步实施的国民基础养老金和个人储蓄养老金二元结构。

社会老龄化，年轻人要养的老人多，养老金怎么办？自己存点，老了以后跟年轻人要点(年轻人缴费，政府给你转移支付)，这就是二元结构的养老金，

我们的方案是针对大双轨，也就是职工和居民统一，所以叫大整合。

国民基础养老金应该是公共品，公共品是由政府来提供的，差异不能太大，如果有差异也得摆在桌面上。比如不纳税的人要比纳税的人低一点，纳税低的人要比纳税高的人低一点。

比如清华方案里面，基础养老金有40%、50%、60%替代率的区别，公共品的差异是根据人的贡献有一点差异，但它可以保证“基本”，差异不太大。

中国养老金陷入“水草式困境”

职工按个人工资8%的缴费，就是中国养老金的“水草”。没有人说得清楚这8%是费，是税，还是储蓄？

新京报：你有个“基础养老金总理和人民差不多”的说法。

杨燕绥：去年的人大会期间，我在人民网说总理和人民的基础养老金差不多。有个教授给我写信，说不要拿总理开玩笑。

我反过来问他，基本养老金是吃饭的，总理比农民吃饭能多多少？

另一个制度安排是个人账户，这个账户里的差异怎么来的，根据你的就业年限，根据单位给你的缴费，根据你自己的缴费，根据投资收益，这个账户有差异是公平的。

我们认为养老金的大准则就是国民基础养老金加个人账户。国民基础养老金是到60岁全领，将来以后慢慢提到65岁全都领；个人账户16岁开始都存。年轻人说我晚一点好不好，因为我要养孩子买房子，也可以35岁以后存。反正你自己存时间长收益多，时间短就收益少。

新京报：你说的这个，是对目前“统账结合”的基础做优化，还是重新建立一个体系？

杨燕绥：是在统账结合这个制度上的一个调整。个人账户的挪用是从1998年开始的。我们的养老金是中央点菜，市长买单。要是市长没钱怎么办？所以市长没吭声就把手伸到了个人账户。

中国养老金就陷入了一个“水草式困境”。我年轻时游泳有过陷到水草里的经历，越陷进去越不能乱扑腾，越扑腾水草越缠你。

中国养老金的“水草”是什么呢？就是8%的个人账户(职工按个人工资8%的缴费)。

在个人账户推出之初，讲的是个人储蓄应对中国未来养老，1993年十四届三中全会也写进去了。但1998年国企下岗职工几千万，平均年龄47岁，中央没有预算，地方来买单怎么办，它就把手伸到个人账户里去了。

从那以后，就没有人说得清楚这8%是费，是税，还是储蓄？没有一个国家的养老金个人账户和社会统筹由政府一起发，中国没有民法只有通则，没有产权法只有物权法，这8%的产权说不清楚。

索性现在的一些做法，让它(个人账户)看起来像个人储蓄，比如个人账户可以全额转移等。

“不透明”所以才会被反对

美国有精算模型，民众知道养老金哪一年就维持不下去了，延退大家都能接受。中国没有精算模型，政府说不清，老百姓看不明白，当然要反对。

新京报：你们的方案是大方案，有并轨和延退，但在网上，大家认为还是先要并轨，你怎么看？

杨燕绥：我看网民在讲，想延退？那你先把并轨解决，先讲公平再说将来的事。

我能理解。但我们的方案是把延退和并轨平行提及的。我同意网民先讲公平再讲持续的看法，但到现实中，公平与持续得一块讲。不能持续也就没公平了，比如像希腊那样，缸里都没水了，大家都成穷光蛋了。

养老金是社会公共政策，20年不算长。如果当成短平快，三年五年解决，总找不到好的方案。所以要给老百姓一个大蓝图，明确时间表，我想大部分人会支持的。 我想说的是：第一，把并轨和延退同时考虑，没有先后；第二，我们说的65岁是领取养老金的年龄，我们没设定退休制度，领取养老金跟退休的时点是分开的，只有中国目前是捆绑在一起的。

退休也就是退出劳动力市场，因人而异，有弹性；但领取养老金的年龄要统一，是刚性的。

并轨和延迟必须同时进行，要并轨要算账，必须要同步。

新京报：也有人对延迟领取退休金年龄的必要性存疑，也有人觉得，延长了之后，自己不一定有希望拿回自己的养老金。

杨燕绥：我们给出的方案里涉及领取养老金的年龄，是根据人口统计和精算原理计算得到的，它只是一个学术性的结果。计算的结果是，一般退出劳动力市场后预期余寿平均15年。

在平均寿命75岁的条件下，领取养老金的年龄应该是60岁；到2030年，中国人均寿命可能达到80岁，领取养老金的年龄就应该是65岁。

按照中国现在的情况，15年内，你交的养老金肯定领取完了，现在只有少数高收入的人领不完，而收入低的人养老金与工资倒挂。

对于女性来说，如果到2030年65岁领取，相当于延长了15年，这确实压力很大。但我们给出的是一个学术方案，是客观数据不是政策。

按照现在的领取退休金年龄，到了超级老龄化社会，两个工作的人养一个退休的，年轻人会觉得买不起房子养不起孩子，只能降低养老金替代率，比如从50%降到40%，老人马上就搬起凳子去市政府坐了。

其实看实际的赡养比，中国在2007、2008年就进入了深度老龄化社会，提前老龄化，压力大的是年轻人，领取养老金年龄提前一年，税就得往上涨。

新京报：你的意思是这里面涉及不同年龄阶段人们的代际公平问题？

杨燕绥：这是一个人口结构问题。老人多了，老人就得多干一点；年轻人就得多挣一点，总不能让婴儿去劳动吧？

在西方70岁的老人还想工作，为什么？家里钱没存够，不够养老。老龄化社会的规律就是鼓励老年人多工作。

比如要加快养老服务业，这些行业是人工密集的行业，很多岗位并不需要年轻人，不需要高学历的人。

比如现在去新加坡，去加拿大，你去机场看看，推行李车的人都是70岁的人。

我刚去过成都、广元县、佛山县，他们已经进入超级老龄社会了，领取养老金的人已经占到了22%，政府开发了什么项目？组织老人到私人的橘园里面摘橘子，上午摘完一车25块钱，工钱够一天喝茶。

政府应该提供培训，引导他们居家就近参与老年服务业。

新京报：你觉得民众反对延迟退休，还有没有什么深层的原因？

杨燕绥：因为中国从来没有养老金精算模型。美国早就有这个，向所有民众公布，大家知道养老金哪一年就维持不下去了，推迟退休年龄大家都能接受。

中国没有精算模型，政府说不清，老百姓看不明白，当然要反对，这是养老金教育缺乏到极致的表现。

应该给全国人民一个大整合的蓝图，然后分步执行，而且要有时间表。我们的方案出来后，海外媒体关注的都是大整合与时间表，而不是延退。

管理是比财务更大的问题

中国真要解决全国统筹基础养老金，不是钱的问题，是管理问题。所以体制要改革，养老金的改革才能进行下去。

新京报：你说到养老金的改革，财务不是大问题，那什么是大问题？

杨燕绥：我们指的是“国民基础养老金”。国民基础养老金的成本，按照2010年和2011年的数据算，也就占GDP的1.57%，财政支出的8.9%。

在英国这一数据(GDP占比)是3.18%，美国是5.1%。所以中国真要解决全国统筹基础养老金，不是钱的问题。

这是管理问题。我们说要心中有数，脚下有路。居民信息管理是实施国民基础养老金的条件，只有形成了全国的居民信息向上集中，才有国民基础养老金与相关公共服务向下派送的机制。

问题是，现在“没数”。这样的情况下，钻空子、搭便车的情况没有办法制止。

比如北京某区最近抓了一个套取养老金的案子，该区的数据都不能和其他区沟通，三年拿走三百多万。我们在地方调研发现，农民工失地进城后都进了职保，有的城乡居民也找关系进职保，8000元一个名额。

这不都是钱的问题，是管理的问题，只要信息不能向上集中，顶层设计就是空。

现在是部门利益第一，把垄断数据当成权力的基础。所以体制要改革，养老金的改革才能进行下去。

财政部部长楼继伟说，财政要加大支出，但社保制度千疮百孔，有多少钱都漏下去。我觉得这说得非常对。

新京报：个人账户巨大的空账也不是问题吗？

杨燕绥：空账是个人账户被挪用的部分，我们建议各省市将自己的空账补齐，即市一级统筹养老金用结余补足本市个人账户空账。

到2012年底，个人账户有2.5万亿的账面记录，人社部说各个省结余养老金2.1万亿，比如广东这些先用农民工的地方，他们收了养老金，人走了养老金还留在这里，各个省市都有。

补完了账面也就四千亿的缺口，剩下部分怎么办？省级政府、中央政府协商多渠道筹集资金解决，2015年就可以完成。

应对老龄化时间很紧

乐观测算，按照工资基数上涨，把养老金替代率下降一些，到2022年还能收支平衡，未来赤字就急剧上升。

新京报：为什么在目前的时间点上提出这些方案？

杨燕绥：大背景是中国经济放缓和老龄化。

中国2000年进入老龄化，2025年深度老龄化，2035年超级老龄化，按照各国的经验，养老金政策至少提前30年。

老龄人口的资产结构最好的美国和澳大利亚，他们都用了30年以上的时间来调整。

人口学家说中国老龄化社会还不算太老，这是人口学家，但从养老金政策看，要三四十年做准备，中国已经很晚了。到2035年两个养一个，老龄化速度太快。

我们乐观测算，按照工资基数上涨，把养老金替代率下降一些，到2022年还能收支平衡，未来赤字就急剧上升。

我们在这个时间提出这样一个方案，第一，时间表很紧，我们要积极一点；第二，我们觉得政府过于拘泥于部门利益难以妥协；第三，我听到了一些短期行为的建议，我们的方案出来，希望推动这方面的改变；第四，出来以后听听老百姓的意见，看看老百姓听什么、骂什么。

新京报：机关事业单位是一个很大的群体，让他们自己革自己的命，阻力应该会很大？

杨燕绥：这个问题说过很多次。关于机关事业单位，我们给出一个方案：退休金渐退，职业养老金和个人养老金渐进，让这三者加起来的替代率能达到80%。

我认为大部分国家公务员养老金的替代率都能达到80%，因为他们在职的时候基本是低工资，养老金相对高。按照方案，机关事业单位养老金替代率每年降低一个点，如果2017年开始，20多年可以降到和国民基础养老金一致。

当然现在一些替代率80%以上的人肯定不高兴，但必须要有妥协。

新京报：但这个20年的并轨，对于老百姓来说会不会觉得长了点？

杨燕绥：养老金是社会公共政策，20年不算长。如果当成短平快，三年五年解决，总找不到好的方案。

现在的方案虽然要20年，但前台不动后台动，实际待遇没有下降。

所以我说要给老百姓一个大蓝图，明确时间表，我想大部分人会支持的。

新京报记者 吴敏 实习生 黄婧

摄影 新京报记者 秦斌