财税体制改革博弈事权上收下移【2】

　　在高培勇看来，“分税制”所对应的是“分钱制”，经过一系列的适应性调整，财政体制格局已出现了偏离“分税制”、重归“分钱制”的迹象。

　　比如，现行税制体系中的18个税种可以划分为中央税、地方税和中央地方共享税三个种类，是分税制财政体制的一个重要基石。基于当时的特殊背景，1994年财税改革的主要注意力放在了中央税和中央地方共享税建设上，在此之后的调整并未适时实现主要注意力向地方税建设的转移。

　　其后，2002年的所得税分享改革，进一步增添了中央地方共享税收入占全部税收收入的比重;而自2012年在上海开始试点、眼下已向全国扩围且要在“十二五”落幕之时全面完成的“营改增”，又将属于地方唯一主体税种的营业税纳入了中央地方共享税——“增值税”框架之内。这一操作虽有其必要性，系事关财税体制改革的重要步骤，且同时伴随以相应的财力补偿性措施，但一个不可回避的结果是，地方税体系被进一步弱化了，地方税收入占全部税收收入的比重进一步下降了。

　　记者了解到，由于分税制实施至今仍未明确划分各级政府的事权和财权，本应通过财政体制解决的问题，却大量以转移支付来解决。而转移支付这种非市场性的分配关系，带来了诸多问题。审计署审计发现，有42%的资金被结存在各级财政或主管部门，拨付到项目单位的资金又有近2%被虚报冒领、挤占挪用，而抽查的项目中23%实施进度缓慢或建成后未实现目标。

　　财政部财科所所长贾康认为，1994年分税制改革本来确定的目标是中央收入占六成，地方四成;中央支出四成，地方六成，但是中央收入从来没达到六成，2012年甚至下滑至五成以下，但地方由于所承担的事情太多，财力问题仍然较为突出。

　　改革路径难界定

　　杨志勇认为，在经济社会转型期，短期内要清晰划分中央和地方的支出责任，难度较大。

　　在分税制财政体制中，事权划分的最大问题，是财力相对集中在中央、省级，而事权分散在基层。大量的具体支出责任主要落在市县基层政府身上，而基层政府可支配财力又较少，形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。

　　“中国现行分税制财政体制运行近20年，有效缓解了中央财政困境。但随着时间推移，对地方财政运转的不良影响也日益明显。”审计署财政审计司副司长马晓方曾表示。

　　据悉，目前，中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任多数未明确，而少数明确支出责任的事项，上下级政府又交叉安排支出。事权划分不清，导致有些事没人管，有些事多头管，行政效率低下。

　　杨志勇认为，在经济社会转型期，短期内要清晰划分中央和地方的支出责任，难度较大。在职能尚无可能划清的条件下，只能取中短期之策。

　　“按照财权、财力与事权相匹配的原则，确定中央和地方财政关系。政府职能一旦调整，支出责任一旦变化，就必须有对应的财权和财力调整跟上。当任何一方要改变事权的归属，都需要有财权财力变更来配套。”杨志勇说。