财税体制改革博弈事权上收下移

　　新一轮财税体制改革的方向或许将改变中国的行政体制生态。

　　近期，财政部部长楼继伟在多个场合提及进行财税体制改革，并在其新著《中国政府间财政关系再思考》中，再次强调了1994年分税制改革以来形成的中央和地方事权和财权匹配问题。相比今年以来中央对财政体制改革的最新思路，楼的重点放在调整中央和地方政府的事权上，尤其是要上收地方部分事权，从而减少对地方财权下放。

　　这种改革的路径与之前财税专家提出的“中央应适当下放财权给地方，扩大地方自主的权力”略有冲突。据悉，1994年分税制改革所依据的“财权与事权相匹配原则”，在2007年变成了“财力与事权相匹配原则”，相比财力，财权更能强调中央和地方的积极性。

　　在财税专家看来，以“财力”取代“财权”，是一次倒退，合理的原则是“财权、财力与事权相匹配原则”，并下放一定的财权给地方。

　　目前，对于财权和事权的改革路径已经形成两种观点，国务院正在对这两种观点进行研究，相关各方也都在博弈。消息称，金秋举行的十八届三中全会将成为双方博弈的“最终战场”。

　　楼式主张事权上收

　　按照市场经济国家的通常做法，把应当由中央负责的支出责任划上来，能理顺政府间财政关系，还能够在一定程度上减少部分不合理的专项转移支付。

　　作为财税体制改革的一项内容，财政体制改革较税制改革和预算制度改革略显复杂。争议的焦点是对于事权和财权上收和下放的界定。

　　“其实，现在有一种观点是，如果说地方财权不够，那么有些事情可以由中央代做，相应的也不需要下放更多的权力给地方。”一位消息人士说。

　　财政部公布的数据显示，2012年中央对地方税收返还和转移支付为45383.47亿元，地方财政支出108947.45亿元。税收返还和转移支付占比为41.66%。也就是说，地方所花的每1块钱，平均就有超过4毛要来自中央拨款。“对地方来说，地方政府所支出的资金，在相当大程度上不是靠地方自己，而是靠中央政府的拨款来实现的。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。

　　增加中央转移支付力度，无疑是上收事权的一个方面。但是更重要的是，按照市场经济国家的通常做法，把应当由中央负责的支出责任划上来，能理顺政府间财政关系，还能够在一定程度上减少部分不合理的专项转移支付。

　　在多个公开场合，财政部财政科学研究所副所长刘尚希曾表示，从近几年中央财政收入占全国财政收入比重不断下降的事实看，现在中央政府已基本没有财权下移的空间。

　　数据显示，1994年的分税制改革一举大幅提高中央财政收入占比后，其后这个比率却呈下降之势，从1995年的52.2%降低到2012年的47.9%。同期中央本级财政支出占比由29.2%降为14.9%。

　　刘尚希介绍，国际上多数国家中央政府掌握的收入在60%以上，就国际经验而言，“现阶段也不应再以财权下移为改革目标。”

　　在其新书中，楼继伟对事权上移的标准曾提出三个原则：外部性、信息复杂性和激励相容，外部性越大、信息处理越简单、各行其是导致整体受损越大的事权，越应上收中央管理。

　　分税制改革是否坚守?

　　由于分税制实施至今仍未明确划分各级政府的事权和财权，本应通过财政体制解决的问题，却大量以转移支付来解决。

　　“下一步财税体制改革亟待澄清的一个问题是：继续坚守‘分税制’方向并逐步向其逼近，还是迫于现实条件的制约而部分回到‘分钱制’。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示。