新一轮税改要着眼于“三降低两提高”

　　税制是调节政府、企业、居民部门间和部门内分配关系的枢纽，税制改革是加快完善社会主义市场经济体制的重要任务。要按照十八大“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”的总要求，推进以“三降低两提高”为特征，以“健全税种，完善分税，适当减负，累进税率，精细征管”为原则，以构建有利于加快转变经济发展方式和完善社会主义市场经济体制的长期税制框架为目标的税制改革。

　　现行税制的四大问题

　　分税制实行20年来，我国经济发展取得举世瞩目的巨大成就，但同时也助长了经济发展方式落后的问题。现行税制存在税负偏重、直接税偏低、累进税率作用小、地方收支缺口大等问题，是确定改革原则和内容的重要依据。

　　一是我国宏观税负偏高，存在重复征税现象。我国名义税负近几年均不足20%，低于多数发达国家30%以上的水平和部分发展中国家水平。但加上各项收费和基金后，企业的实际政府负担并不算低，我国综合税负达40%左右，超过OECD国家平均水平。如果考虑到我国企业增加值率远低于发达国家，我国企业相对税负显得更重。而且重复征税现象比较严重，阻碍了服务业发展和专业化分工。

　　二是直接税比重低，间接税比重高。中国所得税占全部税收的比重为20.3%，是所得税比重最低的国家之一。个人所得税仅占财政收入的6%，只覆盖2%的总人口和4%的就业人口，由于人数太少难以有效发挥调节收入分配的作用，真正意义上的财产税更是基本没有，现行税制调节贫富差距的作用大打折扣。以增值税、营业税和企业所得税为主的税收体系，一定程度上造成地方政府明显偏好投资和发展工业，忽略了为本地居民提供服务，加剧了投资和消费结构失衡。而且，流转税主要落在消费上，而不是劳动和资本上，最终归宿也主要是中低收入者，加剧了贫富不均。

　　三是地方税体系不完善，地方收支缺口大。分税制使中央集中了税收，事权分配却没有大的变化，结果地方支出的1/3依靠中央转移支付和“跑部钱进”，甚至一些地方不得不依靠发债和土地财政筹集收入。地方税收收入集中于少数税种，营业税所占比重过半；资源税和环保收费的税、费率低，无法抑制过度能耗和污染，也难以成为地方财政收入主要来源；财产税比重偏低，不利于平衡地方财政资源和经济发展；不少地方税种的税制陈旧老化，难以满足经济和社会发展及地方财源建设需求；地方税收管理权限相对不足，不利于地方因地制宜配置财政资源和提供公共服务。

　　四是差别化税率设计不够突出，税收征管不够精细化。从税率角度看，为更好缩小贫富差距，应在收入、消费和财产诸环节均设计具有累进性质的差别税率。即使在提高资源能源利用效率和环境保护方面，也应运用差别税率这一经济杠杆调节不同类型企业行为。从征管角度看，我国还没有完整的不动产登记制度，居民收入、财产等信息的掌握也不够精准，完整的个人信用系统和企业诚信系统尚未建立，这些基础工作的缺失，使我国税收与精细化征管还有不小差距。

　　“三降低两提高”的改革目标

　　为化解上述税制问题，应推进以“三降低两提高”为特征的新一轮税制改革，即宏观税负稳中略降，提高“两高一资”行业税负，降低战略性新兴产业税负，提高高收入居民税负，降低中低收入居民税负，进一步完善分税制。概而言之，本轮改革应坚持的原则是：健全税种，完善分税，适当减负，累进税率，精细征管。

　　首先，从提升经济竞争力的税制设计来看，需要推进“营改增”、企业所得税改革，开征碳税。

　　当前推进“营改增”的关键在于，拓展行业和地区范围，确定税率和税收分享比例。扩大“营改增”试点范围，力争2-3年实现全国银行保险以外所有服务业全覆盖。并以“营改增”为突破口，全面改革税制，减轻企业负担，促进市场专业分工进一步细化。全部推开后，大部分服务业企业间接税税负可下降15%-20%，制造业税负也将有所降低。优化增值税税率设置。适当降低增值税基本税率，在试点五档税率的基础上，进一步测算与我国企业盈利能力相适应的税率结构。参照欧洲经验，对食品、药品和普通服装等基本生活必需品实行零税率或低税率。

　　适当降低企业所得税税率。企业所得税是对资本课税，资本是企业创新投入的基础，具有较强流动性和趋利性。34个OECD国家中，15个国家的企业所得税率低于我国的25%。即便如此，发达国家在金融危机后仍在持续推进减税改革，220个国家和地区，公司所得税综合税率从2008年的25.6%下降至2010年的24.6%。如果考虑到我国企业的创新能力和附加值均低于发达国家，现行税率更显偏高。为增强企业创新能力，防止国内资本外流，建议综合参考发达国家情况，适当降低我国企业所得税税率。

　　设计开征碳税。首先选择防治任务繁重、技术标准成熟的领域开征碳税，制度成熟后逐步扩大征收范围；借鉴欧洲经验，通过企业年度化石能源使用量，测算其碳排放量，作为征税依据。开征初始阶段，我国应从发展水平相对较低的国情出发，实行低税率。

　　其次，从促进结构优化的税制设计来看，投资消费结构和产业结构主要与增值税、营业税和企业所得税相关，在“营改增”和企业所得税改革后将有所缓解。同时，还应改革消费税调整消费内部结构，完善资源税调整区域结构。

　　合理调整消费税范围和税率结构，将部分容易污染环境、大量消耗资源的产品纳入消费税征收范围，增加消费成本，倒逼相应领域压缩投资规模，充分发挥消费税促进节能减排和引导理性消费的作用。消费税有“寓禁于征”的含义和功能，可作为宏观调控的重要手段，仍应将其作为中央税。

　　改革出口退税制度。配合“营改增”和消费税改革，改变现行中央和地方出口退税分担办法，建议将消费税退税仍全额由中央财政负担；增值税退税改为，中央先全额征收增值税，在扣除全部出口需退增值税额后，按6：4分成并返还地方，减轻地方退税负担分布不均，促进外贸发展。

　　进一步推进资源税改革。将煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收，适当提高税率，抑制资源过度消费和环境破坏。建议两年内分步将煤炭资源税提高到煤价的5%。其他矿产资源提高从量计征税额，并适时将水资源纳入资源税征收范围，促进资源节约和环境保护。

　　最后，从实现社会公平的税制设计来看，总体上要减轻中低收入者税负，增加高收入者税负。

　　改革个人所得税制。推进个人收入申报和财产登记、信息联网等社会征信系统建设，建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，完善免征额和税率设计。

　　深化房地产税制改革。应统筹推进房地产税费改革，研究国有土地使用权出让制度改革办法，探索农村集体土地流转制度改革，减少地价推高房价的压力。要认真总结上海、重庆等地个人住房房产税改革试点经验，尽快在全国推开。一是征税范围既包括存量住房也包括增量住房；二要实行累进税率，通过经济杠杆限制过多消耗土地和空间资源的行为；三要同时考虑实物和价值量标准。居住需求是人的基本生存需求之一，房产税设计时要将基本居住需求做免税抵扣；四是将建房用地的城镇土地使用税和耕地占用税并入新房产税。

　　开征遗产税和赠与税。这属于财产税，是最适宜于市场经济环境下调节贫富差距的手段。具体看，应坚持窄覆盖、宽税基、分步骤、累进税率方式征收。李洪侠