专家解读三中全会：农村改革再进发

黑龙江前锋农场的水稻田。 　　孙抒远摄

　　改革，从农村破冰。由此开创我国“三农”发展的黄金期。

　　35年前，党的十一届三中全会为农村改革指明了航向，广袤田野从此焕发勃勃生机。农村经营体制改革、粮食流通体制改革、农村税费改革、农村综合改革、农村金融改革……35年来，一系列深刻的变革，极大地解放和发展了生产力，农业农村发展实现了历史性跨越。

　　改革，从破解城乡二元结构发力。再次承载亿万农民的新期待。

　　35年后，党的十八届三中全会再次吹响了改革的号角，“三农”发展迎来了又一次重要机遇。健全新型工农城乡关系，加快构建新型农业经营体系，完善城镇化健康发展体制机制，建立城乡统一建设用地市场……这一幅幅愿景展现在人们面前，鼓舞斗志、热情和干劲。坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进。

　　农村改革，站在新起点。登高远眺，我们依然任重道远。这里，我们邀请权威专家，为读者分析解读十八届三中全会公报中的农村改革。

　　——编者

　　城乡关系

　　城市要向农村多让利

　　解读人：国务院参事室参事　汤敏

　　采访人：本报记者　顾仲阳

　　十八届三中全会公报提出，必须健全机制体制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。国务院参事室参事、经济学家汤敏表示，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，要紧紧抓住破除城乡二元结构这个关键。

　　新中国建立到改革开放以前，我国实行计划经济，通过以农补工、通过工农业产品“剪刀差”,为建立完整的国民经济体系积累基础。改革开放后到党的十六大之前，我国改革逐渐向市场配置资源演进，但城市中心主义倾向严重。党的十六大以后，我国城乡关系转入了以工补农，工业反哺农业，城市带动农村的新阶段。“近些年来，为破除城乡二元藩篱，我国做了大量工作，但不可否认，工农城乡关系不协调仍然是我国当前面临的最大经济和社会结构矛盾。”

　　汤敏认为，构建新型工农城乡关系，在城市，要破除城乡户籍制度的阻隔，让进城农民工真正市民化；在城乡之间，要进一步填平公共服务鸿沟。这个过程中，核心是城市要更多反哺农村，更多让利于农村。“在农民工市民化等问题上，在城市反哺农村方面，城市应表现出更强的责任和包容度。”

　　城乡要素交换不平等，农村资源过多流向城市，这是当前我国城乡二元结构最突出的问题之一。城市对农民的征地补偿标准，大大低于土地市场价格。通过金融机构存贷差，农民和农业积累的有限资金大量流入城市和工业项目。 农民工为城镇经济发展积累的资金每年在几千亿以上，但他们享受的各种社会福利仍比较欠缺。

　　“城乡要素平等交换是统筹城乡发展的核心问题。”汤敏认为，需要充分发挥政府调控和引导作用，加快建立城乡要素平等交换和合理补偿机制。具体来说，土地问题上，改革征地制度，不能继续靠牺牲农民土地财产权利来降低工业化城镇化成本。解决农村“金融失血”，首要任务是建立机制，把农民的钱留在农村，用在农民身上，同时放开以服务农村为主的社区银行的准入，让更多的民间资金能够进入农村。推进农民工市民化， 推动城乡劳动力同工同酬同保，逐步实现同城同待遇。

　　“农村基本公共服务水平整体上还比较低。推进城乡基本公共服务均等化，是处理工农城乡关系的关键一环。”汤敏说。

　　他认为，首先要补上历史欠账，补齐农村短板。下一步要加大农村基本公共服务投入力度，建立保障水平与财政支出增速、经济发展速度等挂钩的增长机制,把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费增量主要用于农村，让农村的学校、医院等尽快接近城市水平。同时要建立以城带乡联动机制，通过帮扶、信息技术等手段，推动城市优质资源向农村延伸，促进农村共享城市优质公共资源。逐步推进基本公共服务城乡制度衔接，标准城乡一体。

　　土地改革

　　尊重农民土地财产权

　　解读人：中国人民大学土地政策与制度研究中心主任　叶剑平

　　采访人：本报记者　陈仁泽

　　随着城市化进程的加速推进，由征地拆迁引发的矛盾日益凸显，造成这一局面的重要原因在于城乡之间“同地不同权”、“同地不同价”。继十七届三中全会提出逐步建立城乡统一的建设用地市场后，刚刚闭幕的十八届三中全会再次强调，要建立城乡统一的建设用地市场。中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平认为，这表明了党中央对于土地问题的高度关注，体现了对农民财产权的尊重，有助于维护农民的土地合法权益。

　　目前，我国土地市场仍处于一种城乡分割状态，城市和农村土地享有不同权利。城市国有建设用地有正式的土地交易市场，实行市场定价，而农村集体建设用地要想流转，就必须通过政府征收转换为国有建设用地后才可交易。

　　“在城市地价不断攀升的背景下，这样的制度安排势必会遭遇农民的强烈抵制。”叶剑平说，集体建设用地与承包地一样，也是农民的重要财产，但由于现行体制下政府垄断土地供应，农民无法运用土地财产自主参与工业化、城市化进程，加之补偿价低、出让价高，农民无法享受土地增值收益。

　　叶剑平认为，改革农村集体建设用地使用制度是大势所趋。“随着农村集体建设用地资产价值的不断显现，城镇化建设中再像过去一样，只给农民一点补偿、一个户口，就让他们被动成为城里人的做法已不可持续。未来必须充分尊重农民的土地财产权利，让他们更多参与现代化进程、共同分享发展成果。”

　　“建立城乡统一的建设用地市场，将会产生一系列积极影响。”叶剑平说，让农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，实现“同地同权同价”，将打破现行土地市场的二元结构和剪刀差，有效保障农民的财产权，提升农民在城镇化进程中的话语权。同时，也有利于形成反映市场供求关系、资源稀缺程度的土地价格形成机制，大大提升土地资源的配置效率。

　　建立城乡统一的建设用地市场是一项系统工程，不可能一蹴而就，后续还有许多配套工作要做。叶剑平认为，首先，必须要尽快完善相关法律法规，强化顶层设计，扫除建立城乡统一建设用地市场的制度障碍。同时，要强化土地用途管制，集体建设用地入市必须符合土地利用总体规划，规范运行，绝不能什么样的集体建设用地都拿来入市交易。此外，还必须完善税收制度，建立农村集体建设用地增值收益分配机制。“集体建设用地的增值，并不都是农民投资产生的，它与社会投资密不可分，所以在保证原土地所有者权益的前提下，政府还应通过税收方式进行合理调节。”叶剑平说，这样做才能确保土地增值收益全民共享，也有助于改变目前的土地财政，实现经济的可持续发展。

　　城镇化

　　健康发展着力制度公平

　　解读人：国务院发展研究中心学术委员会秘书长　程国强

　　采访人：本报记者　赵永平

　　“新型城镇化，关键在改革。”程国强表示，三中全会公报传递出明确的政策信号，今后将通过全面深化改革完善体制机制，推进城镇化健康发展。

　　2012年我国的城镇化率达到52.6%，而按户籍人口计算仅35%左右。程国强分析，这说明过去土地城镇化明显快于人口城镇化，2亿多农民工未能平等享受城镇居民的基本公共服务。到2020年，我国城镇化率将达到60%，这意味着今后每年将有1000多万人口转移到城市。如果解决不好农业转移人口市民化问题，城镇化将不可持续。

　　“促进城镇化健康发展，必须向全面提升质量转型。”程国强说，新型城镇化最大的特征就是要破除城乡二元结构。只有打破体制机制障碍，构建“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系，才能推进城乡要素平等交换，实现公共资源均衡配置，才能真正释放城镇化带动的内需潜力。

　　“城镇化本质，是人的城镇化。”程国强说，十八大以来，中央着力加强制度顶层设计，加快户籍制度改革，提升基本公共服务水平，将农民工纳入保障房保障范围，有序推进农业转移人口市民化，努力营造有利于城镇化健康发展的制度环境。一项项举措涉及经济、社会各领域，彰显党中央为推动人口城镇化创造公平制度环境的决心。

　　程国强表示，今后推动城镇化转型发展，应该以人口城镇化为核心，以综合承载能力为支撑，通过体制机制的创新，来促进产业发展、就业转移和人口集聚相统一，走“以人为本、集约高效、四化同步”的中国特色新型城镇化道路。

　　未来要按照统筹城乡发展的要求，加大公共服务建设，调整国民收入分配结构，推进户籍制度、土地制度、财税体制等一系列重要领域和关键环节改革，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局，逐步消除城乡区域壁垒，促进人口有序流动、合理分布和社会融合，使城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地。

　　程国强说，促进城镇化健康发展，要协调好政府与市场的关系，既要充分发挥市场调节的作用，也要合理定位政府职能，才能保障新型城镇化持续健康发展，让“无形之手”与 “有形之手”形成合理分工、协调配合。另外，城镇化不能忽视农业现代化和新农村建设，同步发展才能相得益彰，推进城乡一体化。

　　农业经营体系

　　增强农村发展新活力

　　解读人：农业部农村经济研究中心主任　宋洪远

　　采访人：本报记者　高云才

　　党的十八届三中全会指出，要加快构建新型农业经营体系。对此，农业部农村经济研究中心主任宋洪远表示，把加快构建新型农业经营体系作为推进农村改革和制度创新的重要内容，这是把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重的战略性安排，是加快发展现代农业、推进农业经营体制机制创新、进一步增强农村发展活力的重要手段。

　　宋洪远表示，新型农业经营体系的突出特征，表现为集约化、专业化、组织化和社会化。

　　集约化是指在一定面积的土地上，集中投入较多的生产资料，运用先进的技术和管理办法，获得较高产量和收入的一种集经济效益、生态效益、社会效益为一体的农业经营方式。专业化是相对兼业化而言，是农村社会分工深化和经济联系加强的结果，专业户一般规模比较大，以家庭经营收入为主要收入来源，发展方向是专业大户和家庭农场。组织化是相对分散经营而言，既包括农户的联合与合作，也包括产业链条的延伸，通过把分散的小农组织起来，建立有规模、有组织、有科学管理的合作形态。社会化在现阶段的突出重点，就是发展农业社会化服务，使农户克服自身小规模经营的弊端，从而获得较高经济效益。

　　三中全会提出要加快构建新型农业经营体系，是针对我国目前农业农村发展形势做出的综合判断。当前和今后一个时期，加快构建新型农业经营体系的着力点在哪里呢？

　　宋洪远说，首先，加快培育新型农业经营主体。专业大户、家庭农场是规模化生产主体，应注重引导其向采用先进科技和生产手段的方向转变；农民专业合作社应成为引领农民进入市场的主要经营组织；龙头企业应主要在产业链中更多承担农产品加工和市场营销的作用，并为农户提供产前、产中、产后的各类生产性服务。其次，积极稳妥发展规模经营。需要根据各地工业化水平、资源条件和经营者能力发展适度规模经营，引导和鼓励承包地“互换并地”、承包地流转、土地股份合作等多种形式的规模经营模式。再次，加强农业社会化服务。当前重点是发展经营性社会化服务组织，在主体培育上，要把农资经销企业、农机服务队、农技服务公司、专业合作社等纳入政策支持范围。另外，还要探索组织模式创新。提高小农户的组织化程度，特别要重视农民专业合作社的规范发展，推动龙头企业与专业合作社深度融合，鼓励农民以承包土地入股合作社或龙头企业，鼓励龙头企业开展利润返还、股份分红等多种方式，实现农民增加收入。

　　《 人民日报 》（ 2013年11月17日 09 版）