楼继伟：从预算入手深化财税改革（财经观察）

　　十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并用单独的一部分对深化财税体制改革作出部署。

　　对于如何实现《决定》中提出的“建立现代财政制度”改革目标，财政部部长楼继伟在接受媒体采访时表示，需从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面入手，消除各种体制机制弊端，发挥中央和地方两个积极性。

　　改进预算管理制度

　　楼继伟指出，改革的一大着眼点是改进年度预算控制方式，预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态更多向支出预算和政策转变。

　　税收将不再是预算确定的任务，而是转为预期目标。预算审批重点转向支出政策，收入预算从约束性任务转向预期性，意味着更多强调依法征税，应收尽收，不收“过头税”。

　　中央财经大学财政学院教授曾康华在接受《国际金融报》记者采访时表示，对于《决定》中提出的“改进预算管理制度”，需要从两个角度理解，一方面是实行全口径的预算管理，另一方面是将预算管理的环节延伸。

　　曾康华认为，过去由于体制机制等原因，财政性资金有多种管理方式，包括纳入预算内管理、专项账户管理、预算外管理、或者基金等方式，同时资金来源于多个部门，财政资金管理较为混乱，导致一些财政资金使用效率低下，过往一些对财政资金使用的诟病都和管理体制有着密切的联系。今后改革要把所有属于政府性的资金统统纳入预算内进行管理，这是一个方向，一个改革要深入的领域。预算管理环节有编制和执行两个层面。很多部门存在着“重编制，轻执行”的问题，往往造成资金的浪费，比如年底突击花钱的现象。在资金的使用上也没有奖惩机制，造成部门在预算编制环节往往将盘子订得过大，在执行过程中疏于管理监督，最终导致财政资金的效率低下、浪费，甚至挪用。所以加强预算管理制度的改革正当其时。

　　增强预算约束性

　　楼继伟强调，改进预算管理制度带来的另一大变化是建立跨年度预算平衡机制，一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制；抓紧研究实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。

　　曾康华表示，中央对财政预算的全口径管理目前还在一个顶层设计总体部署的层面，体制机制正在建立，最终达到各级政府加强完善预算管理。中国目前的预算编制惯例是一年一编，属于短期预算编制。《决定》中提到中期财政规划管理能够更好地适应国民经济发展要求，和经济发展五年规划相对应。换言之，财政改革会延伸预算管理的环节，在财政资金使用过程中加强管理和监督的同时，对资金拨付后的使用情况进行绩效评估，这样既是一个全口径的预算，也是一个全方位的预算管理。