自貿區是盤活改革開放全局的棋眼

　　中國上海自由貿易試驗區已運行近兩年，廣東、天津、福建自貿區也於今年4月21日同步挂牌。黨中央、國務院高度重視自貿區建設，可復制、可推廣的經驗和做法正在推向全國。從一定意義上可以說，在改革開放這盤大棋局中，自貿區是盤活全局的棋眼。建設好自貿區，對於更好地以開放促改革、促發展，打造改革開放新高地，具有重要理論和實踐意義。

　　深化改革，增強經濟自主發展能力

　　處理好政府和市場的關系是經濟體制改革的核心問題。面對改革中眾多難啃的“硬骨頭”，關鍵是找到市場作用與政府作用的黃金分割點，糾正政府越位、錯位與缺位現象。在這方面，自貿區的定位十分明確：制度創新是核心，不搞政策窪地，跳出“跑馬圈地上基礎設施、政策優惠搞招商引資”的傳統模式，探索全面深化改革新途徑、深度擴大開放新經驗。自貿區將簡政放權作為關鍵環節，加快放開、放手、放活，打破行政條塊分割，轉變政府職能，給市場讓出空間，形成國際化、市場化、法治化營商環境，激發大眾創業、萬眾創新熱情，走一條制度創新的新路。

　　自貿區與以往園區的最大不同是制度創新和推廣。上海自貿區試行四項制度創新：以負面清單為核心的外資管理制度創新，以便利化為重點的貿易監管制度創新，以資本項目可兌換和金融開放為內容的金融制度創新，以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度創新。這四項制度創新都以企業為導向，關注各類企業在成長壯大過程中的需求。企業活才是真的活，企業方便才是真的方便。為了方便企業、釋放企業活力，上海自貿區實行“綜合執法”“單一窗口”，領証照時間由29天縮短為最快4天﹔廣東自貿區“一口受理”，外資企業辦理外商投資准入從超過20個工作日縮短為3個工作日﹔天津自貿區“一顆印章管審批”﹔福建自貿區實行“一照一號”﹔等等。這些簡政做法，切實增強了經濟自主發展能力。

　　擴大開放，創造新一輪開放紅利

　　開放也是改革，二者如同孿生兄弟。沒有改革，開放是無源之水，效果不彰﹔沒有開放，改革缺乏參照和動力，行之不遠。對外開放對國內改革具有倒逼效應和促進作用。開放就得放開，按國際通行規則放活、放到位。沒有國內放開的配套，開放政策就無法落實。加入世界貿易組織對我國經濟融入世界和深化改革起到了巨大促進作用。14年后的今天，國內傳統競爭優勢弱化，國際競爭形勢日益嚴峻，迫切需要繼續以開放倒逼改革，再創新一輪改革開放紅利，推動中國經濟行穩致遠。

　　自貿區是新一輪高水平開放戰略的試驗田。我國在多雙邊、自由貿易區、投資協定談判中的敏感內容都可以先拿到自貿區進行壓力測試，守住底線紅線，把握開放力度、速度和可承受程度，避免盲目冒險。比如，上海自貿區將負面清單從最初的190條減少到139條，再減少到122條，90%以上的外資企業通過備案設立，改變“逐案審批+產業指導目錄”的傳統方式，試行“法無禁止即可為”“法無授權不可為”。在貿易便利化方面，有“先入區、后報關”、“一次申報、一次查驗、一次放行”、“單一窗口”、綜合管理服務平台等60多項舉措，通關時間縮短40%左右。金融方面推出51項措施，在資本項目可兌換、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理4個方面先行先試。開放試驗正逐步結出果實。

　　結構調整，加快經濟轉型升級

　　經濟轉型升級是我國跨越“中等收入陷阱”、實現可持續發展的必要條件。近半個世紀以來，全球中等收入經濟體中僅有少數成功邁入發達經濟體行列，多數則停滯不前。一些拉美國家陷在“中等收入陷阱”中已達60多年，這與其對國內產業保護過度、致使產業缺乏競爭力不無關系。可以說，開放停滯是導致創新不足、經濟結構固化的重要原因。跨越“中等收入陷阱”，離不開創新驅動和結構優化。相比於科技創新，制度創新是我國經濟的短板。在世界知識產權委員會公布的2014年全球創新指數中，我國知識產出排名世界第二位，但制度創新排到第一百一十四位。對此，上海、天津發揮自貿區、國家自主創新示范區的聯動優勢，深化知識產權、科技金融、人才流動等體制改革，制度創新與科技創新結合，研究成果轉化加快，高端人才開始聚集，創新驅動發展戰略加速實施。

　　推動產業轉型升級是我國自貿區的共同特點。上海自貿區在自由貿易賬戶上已實現本幣和外幣自由兌換，下一步將推動人民幣資本項目可兌換先行先試，方便企業和個人開展境內外投融資活動，同時還將擴大金融服務業開放。這有利於提高服務業質量和比重，帶動產業結構升級。廣東自貿區將通過加工貿易轉型升級、打造區域發展綜合服務區等，推動產業發展。天津自貿區也在積極打造制度創新高地、轉型升級引擎。各自貿區還通過與全球供應鏈、產業鏈對接，緊跟世界先進制造、服務創新步伐，推動我國產業向全球價值鏈高端攀升，加快國民經濟優化升級。

　　規則重構，擴大發展的國際空間

　　目前，全球正面臨二戰后最大一輪國際經濟規則重構。在金融規則上，美國無視國際社會要求，拖了5年仍未通過國際貨幣基金組織的份額調整方案﹔美元作為世界貨幣不履行應盡國際義務，量化寬鬆政策的推行與退出都給世界帶來“負外部效應”。在貿易投資規則上，美國力推“兩洋戰略”，其要旨是試圖為國際經貿規則樹立“新標杆”，主導國際經貿規則走向。我國如果不主動適應經濟全球化的新變化，不主動參與和引領規則重構，在規則重構中應對不力，就可能面臨被邊緣化的風險。

　　黨的十八屆三中全會要求加快自由貿易區建設，形成面向全球的高標准自貿區網絡。這表明，自貿區的重要任務之一就是面向世界，對標國際規則和通行做法，特別是將高標准的“21世紀新議題”如准入前國民待遇加負面清單、政府競爭中立、生態環保優先等新理念、新體制和新要求拿到自貿區來試，科學評估其正、負面影響，精准預測其挑戰所在，制定管用、合規的防范預案，為我國參與國際經貿談判積累經驗，進而把握國際規則重構的主動權，創造更好的國際環境。

　　適度監管，打造法治中國建設先行區

　　理順政府職能，越位的要放、錯位的要正、缺位的要補，事中事后監管就屬於補的領域。應加強對市場主體“寬進”后的過程監督和后續管理，打造“放得開、管得住”的監管格局﹔加強社會信用體系、信息共享、綜合執法、企業年報公示、經營異常名錄、社會監督、反壟斷、安全審查等基礎監管制度建設，為全面推進政府職能轉變積累經驗，為高水平開放打下基礎。

　　自貿區始終堅持在法治軌道上推進改革開放，重大舉措有法可依，是法治中國建設的先行區。監管並非越多越好、越嚴越好，關鍵是把握好“度”。應努力做到開放力度、速度、可承受程度有“底”，事中事后監管有“度”。提高開放后的事中事后監管水平，設定安全目標，強化行業風險審慎管理、經營者風險過程管理、誠信管理，保証開放和監管同步到位。以風險可控為底線，通過試點積累經驗，並逐步推廣到全國，防止盲從和“休克療法”，嚴防系統性風險。

　　制度創新，拓展園區發展之路

　　自貿區的核心是制度創新。其中，政府管理創新可以有效解決“三個和尚沒水吃”、交易成本過大等問題﹔簡政放權和職能歸並等可以降低交易費用，減少制度成本，提高經濟社會效益﹔先試驗再復制、推廣，遵循膽大和步穩相結合的方法論，注重風險防范，提供更優的公共產品，更好為企業和居民服務﹔建立誠信體系、規范市場秩序可以保障公平競爭，減少逆向選擇﹔人才制度創新致力於形成正向激勵，防止“劣幣驅逐良幣”﹔鼓勵大膽去試是反對因循守舊、促進制度變遷、防止路徑依賴。可以說，自貿區的綜合型制度創新模式，走在了國際經濟理論和實踐的前沿。

　　建設自貿區是一種“中心開花”戰術，扼住要害部位，再向四周擴大戰果，以增量帶動存量。發展園區並發揮其窗口、示范、引領、帶動作用，是我國經濟發展的成功經驗之一。從時間維度看，如果把經濟特區看成中國園區1.0版，此后的經濟開發區、高新區、海關監管區等則是2.0版，上海浦東、天津濱海等14個新區為3.0版，今天的自貿區就是4.0版。如果從功能上說，特區開放水平比2.0版和3.0版高，經濟開發區、高新區、海關監管區相當於特區開放功能的專業分解，或者說三者加起來才接近於特區﹔新區只是經濟開發區、高新區、海關監管區三區面積的擴大，旨在推進綜合體制改革，功能則次於特區。隻有自貿區才可與特區相比，是真正的功能升級，是中國特色園區發展道路的新階段。

　　總之，建設自貿區是以高水平開放促高標准改革、高質量創新、高難度轉型，以開放倒逼改革，推動簡政放權，打破行政藩籬，創新政府管理模式，促使政府、市場各歸其位，創造國際一流營商環境，再創新一輪開放紅利期，推動我國經濟轉型升級。正像當年的特區勇當開路先鋒一樣，自貿區成為讓進一步改革開放全盤皆活的棋眼。當然，建設自貿區是全新的實驗，時日尚短，仍面臨不少難題，不可能一步到位，其功用也不可能一日見效。要在不太長的時間交出一份黨和人民滿意的答卷，需要更大的勇氣和更多的智慧，需要弘揚“殺出一條血路來”的特區精神。中國特區能行，中國自貿區同樣能行！

　　（作者單位：國家行政學院）  

　　《 人民日報 》（ 2015年09月14日 07 版）