开发性金融助力城乡发展一体化

制图：国家开发银行

　　城乡发展一体化是推进社会主义现代化必须解决的问题，今年4月30日的中央政治局集体学习，已经把城乡发展一体化提到落实“四个全面”战略布局的高度。顺利推进这项关系全局和长远的重大任务，资金保障是关键，需要加强体制机制创新，发挥开发性金融功能和作用，构建市场化、多元化、可持续的投融资体系。

　　促进城乡发展一体化在我国现阶段具有重要意义

　　促进城乡发展一体化是全面建成小康社会的应有之义。“小康不小康，关键看老乡”。我国城乡二元结构十分明显，在工业化、城镇化过程中，广大农民做出了巨大的牺牲。近年来，我们党采取一系列措施促进“三农”发展，取得了较好成效，但城乡发展不平衡的矛盾依然比较突出，2014年城乡居民收入差距高达2.92倍，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务仍然是在农村特别是农村贫困地区。当前，我国经济实力和综合国力显著增强，为工业反哺农业、城市支持农村提供了较为雄厚的物质条件，已经到了可以通过城乡一体化，让广大农民共享改革发展成果、共同奔向小康的阶段。

　　促进城乡发展一体化是我国经济社会转型的必然要求。国际经验表明，人均GDP在3000—10000美元的阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的机遇期，又是社会矛盾凸显期、爬坡过坎敏感期。2014年我国人均GDP7485美元，已进入中等偏上收入国家行列，处在经济社会全面转型的关键时期。推进城乡发展一体化，能够带动城乡之间各种生产要素充分流动，促进产业发展合理布局、梯度转移，提高农业现代化发展能力，提升农村公共服务和基本保障水平，形成城乡相互促进、均衡协调发展的局面，助力成功跨越“中等收入陷阱”。

　　促进城乡发展一体化是新常态下稳增长的重要抓手。我国经济已进入新常态，总体运行平稳，结构不断优化，但受外部经济环境、内部产能过剩、区域行业风险暴露等多重压力影响，传统增长模式难以为继，需要尽快找到新的经济增长点。促进城乡发展一体化涉及领域多、投资金额大、产业链条长、乘数效应大，既利当前又利长远，能够显著带动就业、产业和农村地区发展，从而有效应对经济下行压力。

　　创新体制机制，统筹推进城乡发展一体化

　　加强顶层设计，开展科学规划。做好各地城乡发展规划的衔接，一体设计，多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。综合考虑各地区自身优势，促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。

　　坚持双轮驱动，强化统筹推进。城乡发展一体化强调的是新型城镇化与新农村建设良性互动、协调发展。要协调推进新型城镇化与新农村建设，通过城市带动乡村，龙头企业带动专业大户和普通农户，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，最终实现城乡协调发展。

　　发挥市场作用，凝聚各方力量。中国特色社会主义制度自信中很重要的一条，就是政府有很强的组织协调能力，可以统筹各种资源，集中力量办大事。城乡发展一体化涉及诸多瓶颈领域和薄弱环节，财政支持必不可少，但财政资源不能包打天下，要引入市场机制，通过财政资金的撬动和金融资金的支持，引导社会资本，探索一条“政府组织、财政支持、金融服务、市场运作”支持城乡一体化可持续发展的新路子。

　　探索创新机制，构建支撑体系。一是确立省级统筹城乡发展的投融资公司，对城乡发展一体化工作统一负责、统一组织实施，整合“三农”、教育、扶贫等按条块分配的财政资金，提高支持效率。二是设立城乡发展一体化基金，吸引省级投融资公司，以及社保、股权投资基金、大型企业、民营企业、村镇集体资金等投资参股，形成政府资金、社会资本和村民共建共享的良性机制。三是围绕PPP模式、政府购买服务等重点，探索规范多元可持续的政府类项目投融资模式，建立政府资本与社会资本利益共享、风险分担、长期合作的关系，扩大乡村公共产品和服务供给。四是发挥土地的资本作用，通过租赁、转包、入股等形式，实现土地的规模化、集约化经营，既稳定农民收入，又能引导农民向二、三产业转移。五是发挥开发性金融先锋先导作用，提供集中、大额、长期的投融资支持，利用软贷款回收再贷、技援贷款、过桥贷款等开发性金融工具，放大支持效力。六是做实省市级担保、再担保公司，设立县市区级风险补偿资金池，为项目融资提供风险缓释。

　　明确重点领域，做好试点建设。大力支持城乡基础设施互联互通、城乡基本公共服务均等化、产业园区建设、农业产业化及农村社会事业发展，以城市和产业的发展带动乡村发展。比如，以县为单位，通过政府协调优质医疗资源，运用互联网技术建立医疗平台，专家远程诊断，物流配送药品，以城市资源带动提升乡村医疗水平。选择试点省份，制定城乡发展一体化的总体规划、具体实施方案和业务运作模式，形成示范效应。这当中，要特别做好连片特困地区的精准扶贫工作，形成贫困地区自我良性发展的内生动力。

　　发挥开发性金融作用，助力城乡发展一体化

　　多年来，开行坚持以服务国家战略为宗旨，通过开发性方法和市场化运作，在支持现代农业发展、改善农村基础设施、促进农村社会事业发展等方面进行了有益探索，为促进城乡发展一体化积累了成功经验。

　　我们以农业产业化为切入点，创新“管理平台、融资平台、担保平台、公示平台、信用协会”的“四台一会”机制，因地制宜设计金融产品，成功探索“贵州小额农贷”“庆阳产业扶贫贷款”“公司+基地+农户”等贷款模式，以批发的方式支持农户发展特色产业，拓宽农民增收渠道，形成以工促农良好局面。

　　我们以农村基础设施建设为重点，探索建立“政府主导、机制建设、统一借款、社会共建、农户受益”的批发式融资机制，支持农村公路、电网、通信等基础设施建设，以及农村饮水安全工程和危旧房改造，改善农村发展环境。

　　我们以农村社会事业为抓手，大力支持助学贷款、校安工程建设和农村地区人才培训，支持乡村卫生院、县级医院建设，促进基本公共服务均等化，阻断贫困的代际传递。

　　下一步，开行将继续深化银政企合作，探索完善投融资体制机制，以“基础设施建设、产业发展、富民增收”为着力点，加大贷款规模倾斜力度，合理设置贷款利率和期限，提供全方位多元化的金融产品和服务，做支持城乡发展一体化建设的综合金融协调人。

　　一是做好规划先行。主动与地方政府对接，从规划前端入手，明确发展重点，研究配套政策，设计融资模式，提供融智服务。

　　二是突出支持重点。继续大力支持城乡互联互通重大项目，农村交通、电力、水利、通信等基础设施建设；围绕地区优势，加大对产业园区和农村特色产业的支持力度；支持农村危旧房改造、移民搬迁、教育、饮水、医疗等公共事业发展，建设美丽乡村；构建精准扶贫体制机制，支持贫困地区交通等基础设施建设，以及文化、生态、旅游等特色产业发展，从共性问题入手拔“穷根”。

　　三是加强模式创新。配合地方政府成立城乡发展一体化基金、发行城乡发展一体化债券，拓宽地方政府融资渠道。推动设计政府和社会资本利益共享、风险共担机制，撬动和引导更多社会资金进入公共服务领域。结合各地实际和项目特点，设计切实可行的信用结构，探索行之有效的抵质押结构，防范项目风险。

　　四是推广成功经验。推广债贷组合、投贷结合、租贷结合等融资模式，以及“三个统一”“四台一会”“龙头企业+农户”等成功经验，加强不同地区之间的交流，形成相互借鉴、相互补充、相得益彰的良好局面。

　　五是深化同业合作。发挥开行项目开发评审优势，通过银团贷款、委托贷款，成立信托、基金等方式，与金融同业加强合作，共同支持城乡发展一体化重点项目。