事業單位養老改革倚重“三個聯動”

　　事業單位養老保險制度是中國社會保障制度的重要組成部分。長期以來事業單位實行退休金制度，這對於保障退休人員生活、維護社會穩定發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟的發展，也存在一些問題亟待解決。尤其是《事業單位養老保險制度改革方案》出台之后，近幾年五個試點省市進展一直非常緩慢。如何解決改革中所遇到的難點，切實推進事業單位養老保險制度改革發展，是當前需要深入研究的重大現實問題。

　　改革需要解決幾個重大問題

　　整合“碎片”創造公平保障制度

　　20世紀90年代初期，我國開始了對企業養老保險制度的改革，實行企業與個人共同承擔的“統賬結合”模式。而機關和事業單位職工的退休養老通常由國家財政負擔，個人不承擔相應的責任。2009年1月，國家人力資源和社會保障部正式下發關於《事業單位養老保險制度改革方案》，並首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。改革的主要內容包括：事業單位人員也要和城鎮企業職工一樣繳納養老保險，退休待遇與繳費相聯系﹔養老金發放採用“老人老辦法，新人新制度”﹔基金逐步實行省級統籌﹔建立職業年金制度﹔建立基本養老金正常調整機制等。此次試點改革進展緩慢，並遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企業和事業單位兩個“碎片”，卻又造成公務員養老制度這一新的“碎片”，形成了新的不公平。

　　目前我國城鎮主要的基本退休制度包括三部分內容。從大的方面講，城鎮企業基本養老保險是第一個部分。截止2008年底全國參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬人，月人均退休金1080元﹔事業單位是第二個部分，全國3000多萬職工，月均養老金是企業退休職工的1 .8倍，全國離退休費支出1400億元，其中大約一半是財政撥款，一半是自籌﹔第三個部分是機關公務員退休人員，養老金水平是企業的2.1倍，全國1000多萬職工，每年大約700億全額撥款。

　　由上述可以看出，五省市試點改革緩慢事出有因，主要存在兩個方面問題：

　　第一個問題涉及公平問題。事業單位養老金，比上不足，比下有余：與公務員相比，事業單位養老金要稍低一些，但此次改革試點卻明顯沒有將公務員包括進來，這自然成為事業單位攀比的參照系，也是民眾質疑最為嚴厲的一個焦點，這是事業單位感到不公平的原因之一﹔與企業相比，企業可以搞活，工資上不封頂，工效挂鉤，尤其壟斷性行業和企業的退休金要遠遠高於事業單位，而事業單位退休金只是一個能“過得去”的平均數，退休前不能向高收入企業看齊，退休后卻要向低收入企業看齊，這是事業單位感到不公平的原因之二。

　　第二個問題是改革方案的技術問題。既然事業單位改革方案無論在繳費設計還是在待遇計發方式等方面，其絕大部分內容與企業養老保險幾乎別無二致，那麼，養老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業單位人員改革的預期，結果是，試點省市參加改革的單位人人自危，非試點省份事業單位人員預期暗淡，消極回應。任何改革，如果沒有良好的預期，這項改革勢必流產或造成社會震動。

　　因此，事業單位養老制度改革成功與否，關鍵在於明確“一個為主”和“三個聯動”。所謂“一個為主”，即堅持社會保障以公平為主的原則，統籌考慮機關、事業和企業退休人員的基本養老金調整，使不同單位同類人員退休后的待遇水平保持比較合理的比例關系，逐步縮小待遇差距。所謂“三個聯動”，一是事業單位與公務員改革一起行動。作為公共部門，不要在養老保險制度上再分出三六九等﹔二是事業單位的三個類別一起改革，在養老保險上也不應再次分出三六九等﹔三是事業單位改革與建立職業年金一起進行，以彌補參加改革后降低的那部分，旨在給出預期，減少阻力，實現平滑轉型。

　　改革推進要充分考慮承受能力

　　事業單位養老保險制度改革既包括范圍、內容、時機選擇，也包括改革成本及其支付、分擔比例等問題。前者主要是推進的力度或改革的進程，后者是改革成本的籌集等。在實際改革中，必須把握好推進力度和承受能力的關系，使改革能夠持續向前。

　　第一，在改革的順序上，首先面臨的是機關和事業單位誰先改的問題。當前，事業單位養老保險制度處於改革的前沿。但按一般邏輯分析，從試點、探路的角度看，機關和事業單位均可列入試點，或者同時選擇其中一部分“先行先試”。同時，事業單位按照功能劃分，包括行政支持類、公益類和經營開發服務類，除經營開發服務類事業單位多已依照企業養老保險辦法繳納養老保險金外，行政支持類和公益類執行參差不齊，但最終退休后的養老待遇均按在職工資(檔案工資)的一定比例支取，與繳費多少無關。在這種情況下，是所有事業單位養老保險一起改，還是待分類后逐步改，從哪一類開始，都需要做深入研究。

　　第二，要充分考慮改革承受能力問題，以利於形成持續變革的動力。事業單位養老保險制度改革是對民眾社會公正訴求的一種回應，要逐步調整現有的退休養老制度，實行社會統籌和個人賬戶結合的基本養老保險制度，實現從“退休養老制度”到“社會養老保險制度”的轉變。改革中，必然需要一定的“變軌”成本。事業單位養老保險制度改革成本主要包括誘導直接參與者接受的額外補償及制度設計運行的成本等。改革的成本的支付主要靠財政資金。從目前財政狀況看，有一定的財力支持改革，可以促進消費，進而促進經濟增長和發展。但如果將財政資金過多地用於支付改革成本，自然會壓縮財政資金使用范圍和力度，降低使用效率，不利於在宏觀調控中運用政府財政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進速度。

　　基金收支缺口與地方財政負擔究竟有多大

　　基金收支情況是確定改革實施方案的基礎，財政負擔情況是制定財政補助政策的依據，測算的結果勢必對試點地區未來較長時間的財政收支狀況產生一定影響。對於當前我國基本養老基金是否存在缺口，反映不一。目前，我國養老金的缺口到底有多大，各方測算的口徑也尚不統一。

　　根據人社部發布的《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》(下稱《公報》)，截至2011年年末，我國企業職工養老金目前結余1 .9萬億元，所以從全國層面看，不存在養老金缺口的問題，未來全國養老保險基金能夠做到長期收支平衡。但如果從不同省市來看，我國部分省市養老金缺口較大，如2010年，企業部門基本養老保險基金當期征繳收不抵支的省份共有15個，缺口高達679億元。中國社科院 編 撰 的 《 中 國 養 老 金 發 展 報 告2011》顯示，從1997年各級財政開始對養老保險轉移支付算起，補貼規模迅速擴大。2000年各級財政補貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補貼高達2 2 7 2億 元 ， 財 政 累 計 補 貼 金 額 達1.2526萬億元。這意味著，近三分之二的養老保險累計結余(1.9萬億元)，來自於財政轉移支付。

　　中央財政是否對地方開展事業單位養老保險改革試點給予補助，取決於改革是否過多地增加了地方財政負擔，並據此在制定財政配套政策時統籌確定。由於目前測算標准不一，測算結果難以反映真實情況，在地方財政負擔不明晰的情況下，不宜簡單確定中央財政的補助政策。由於目前事業單位分類改革不到位，財政配套政策難以具體明確，因此，財政對事業單位養老保險改革的補助政策也難以先行明確。事實上，即使下一步中央財政對事業單位做實個人賬戶所需資金予以補助，也不能簡單比照企業職工基本養老保險做實個人賬戶的補助政策，因為國家出台事業單位退休費調整政策時，已經安排了財力性補助，改革后這部分財力性補助依然會予以保留。

　　試點地區與非試點地區人員待遇應統籌調整

　　目前，事業單位養老保險改革是根據2009年1月，國家人力資源和社會保障部下發的《事業單位養老保險制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。由於我國各省市經濟發展水平不同，財政狀況差異，績效工資改革進度不同，事業單位養老保險模式目前也不盡相同。未來的改革勢必要向全國推開，因此，應統籌考慮試點地區和非試點地區事業單位人員待遇的調整問題。一是統籌考慮養老待遇調整的頻率問題。既要研究試點地區事業單位退休人員基本養老金時間或頻率，也要考慮非試點地區的調整頻率問題。如，對試點地區與非試點地區是一樣隨統一的事業單位退休費調整一並進行，還是定期根據經濟發展和物價變動情況進行調整，需要研究明確。二是統籌考慮養老待遇調整幅度(標准)問題。研究明確試點地區事業單位退休人員基本養老金的調整幅度，是大體與非試點地區退休費調整水平相當，還是與企業退休人員基本養老金調整水平一致，也需要綜合考慮。

　　相關改革還需綜合配套

　　分類推進，是事業單位改革的基本方向，涉及的內容包括管理體制、治理方式、機構編制、人事制度、收入分配、養老保險、財政體制等。養老保險制度改革是事業單位改革極為關鍵的一項。如果不能很好地解決事業單位改革前后的養老保險待遇問題，特別是不能給改革后的事業單位工作人員一個良好預期，改革將極難推進。但是，養老保險制度改革更要與事業單位改革的各“部件”密切配合，綜合配套，分類展開。

　　事業單位的現有管理體制和運行機制，包括機構編制、人事制度、收入分配制度和財政政策等都需要與養老保險制度同時改革，互為橋梁。為此，需要進一步思考事業單位包括養老保險制度在內的各項制度綜合配套改革，避免彼此制約，為全面推進和實現改革目標奠定基礎。

　　完善試點 推進事業單位養老保險制度改革

　　事業單位與行政機關養老保險應統一並同步改革

　　我國社會保險制度改革“碎片化”現象嚴重，就養老保險制度改革而言也是如此，按企業、事業、機關、農村、城鎮居民分別建立養老保險制度，繳費率、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅造成養老保險制度不統一、不規范，也帶來待遇差距的擴大和管理成本過高，形成制度內的不公平。如果行政事業單位養老保險制度分開改革，不僅制度不公平，而且實踐証明改革難以推動。五省事業單位養老保險制度改革試點進展緩慢就是証明。美、英、德、日等國政府雇員養老保險制度中，政府雇員包括機關與所屬事業單位人員養老保險制度是統一的，並沒有分設。因此，我國事業單位養老保險制度改革不能單獨展開，而應與行政機關養老保險制度改革統一進行。通過建立統一的行政事業養老管理體制，可以節省管理成本，還有利於提高養老保險基金的統籌調劑能力，提高養老保險制度的抗風險能力，為建立城鎮統一的社會保險制度奠定堅實基礎。

　　完善現行試點的事業單位養老保險制度

　　現行《事業單位工作人員養老保險改革試點方案》規定，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費。事業單位退休職工基礎養老金按當地在崗職工平均工資的15%發放，比現行企業職工基礎養老金發放比例20%還要低，而作為補充養老保險的職業年金如何建立和發放沒有作具體規定，結果將是事業單位退休職工養老金待遇不僅比老職工退休待遇低，還比企業職工退休養老金待遇低，這也是當前事業單位養老保險制度改革難以推進的一個重要原因。因此，要對現行事業單位養老保險制度試點辦法做適當調整和改革。一是調整事業單位退休職工基礎養老金發放辦法，適當提高基礎養老金發放比例，繳費滿15年的以不低於當地在崗職工月均工資的20%為宜。二是要同時出台事業單位職工職業年金辦法。按照國外的經驗，職業年金採取單位或個人強制繳費形式，可以由單位和個人共同繳費，也可以隻由單位繳費，繳費率不超過8%為宜，採取個人賬戶完全積累形式，由政府或部門年金理事會管理，並監管基金的投資運營。三是中央部門事業單位在人保部設立中央事業單位養老金統籌管理機構，或挂靠養老保險基金管理司，由其制定事業單位養老保險基金管理政策。四是發放特別定向國債，做好事業單位基本養老保險基金的投資運營工作，確保基金的安全和增值。

　　做好“中人”基本養老金和養老金債務彌補方案

　　按照“老人老辦法、新人新辦法”的改革原則，事業單位養老保險制度改革前退休的老人按照原來由各級財政撥付退休金的辦法統一安排，新人則完全按新辦法執行，剩下處於老人與新人之間的“中人”，新養老保險制度推行前有若干年沒有繳費，使“中人”養老保險社會統籌基金和個人賬戶基金形成缺口，產生基本養老金和職業養老金隱性債務，必須由國家統一制定養老金債務彌補方案進行彌補。建議通過出售部分國有資產和增加財政對養老保險基金的投入，建立“中人”債務清償基金，彌補養老保險隱性債務。此外，為了確保“中人”退休待遇不降低，可以採取新制度推行前的工作年限按老辦法計算養老金，新制度推行后的繳費年限按新辦法發放養老金。在新制度推行前參加工作25-30年的，按退休前月工資的85%加上個人賬戶余額一定比例發放養老金﹔新制度推行前參加工作15-25年的，按退休前月工資75%加上個人賬戶余額的一定比例發放﹔15年以下的，按個人退休前月工資的60%和當地在崗職工月平均工資的20%總和除以2，加上個人賬戶余額的一定比例，發放養老金。隻有這樣，才能確保事業單位養老保險制度改革的順利進行和可持續發展。

　　清醒認識改革帶來的財政負擔

　　公益服務類事業單位經費供應主要由政府財政承擔，事業單位養老保險改革也將主要由財政承擔，基本養老保險基金中的社會統籌部分由各級財政預算安排，職業年金中單位繳費部分也要從財政預算中安排，老職工的退休金需財政從經費預算中安排，“中人”養老金隱性債務需部分由財政預算安排。事業單位養老保險制度改革對各級財政支出負擔將在一定時期會是增加的。(蘇明 楊良初 張曉雲 王立剛 程瑜)