專家稱農民市民化應是城鎮化指標和目的

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心 葉偉春

　　作為人類文明的重要組成部分，城市，是在有限的空間地區內的各種經濟要素如土地、住房、勞動力、交通、基建等相互交織，同時也是非農產業和非農人口集聚的一個系統。因此，人口、產業或者市場的集聚和分布對於城市的布局影響深遠。

　　改革開放30多年來，我國在東部沿海地區形成了長三角、珠三角和京津冀三大城市群，在中西部地區也形成了若干帶動區域經濟發展的城市群，城市群在城鎮化布局中發揮了重要的“以點帶面”的引領作用。我國初步形成由各類城市群帶動，以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次協調發展的城鎮化體系。

　　然而，在東部三大城市群快速發展的同時，我國中西部地區城市群發展滯后，城市群數量不多，質量不高，導致農業轉移人口大規模東遷務工。這樣一來，產生巨大的社會經濟代價，春運壓力空前，農業轉移人口在務工地文化融入難度大，“空心村”和“留守兒童、留守老人、留守婦女”問題嚴峻。

　　推進新型城鎮化務必要減少農業轉移人口遠距離大規模遷徙產生的巨大社會經濟代價，這就要求必須抓緊發展中西部地區若干城市群，提高中西部地區中小城市、縣域中心鎮和重要邊境口岸城鎮綜合承載能力，將中西部地區一批有條件且資源環境承載能力較強的縣城和重要邊境口岸發展成為中小城市，積極承接東部地區的產業轉移和促進東部沿海地區的農業轉移人口返鄉就業。

　　同時，要積極將中西部地區資源環境承載能力較強、城鎮經濟相對發達、中心城市輻射帶動能力較強的區域逐步培育壯大為區域性的城市群。

　　需要特別指出的是，中西部地區的發展不能光有各類發展規劃和國家的轉移支付及投資，在各類開發區、工業園區、產業集聚區和高新區的布局和建設中一定要高度重視產業的集聚，發揮產業的支撐功能，促進城鎮化和工業化相適應並協調發展。

　　要加大產業支撐城鎮化發展的能力，就是要在城鎮發展的同時堅持產業同步發展，吸納和集聚人口，鼓勵和支持創業就業，加大對中小微企業的支持力度。

　　中西部地區要將承接產業轉移、促進產業集聚和發展循環型經濟和園區看得同等重要，要把做好基礎設施建設、增加承載能力和保護好生態環境、促進節能減排看得同等重要，要把招人留人和招商引資看得同等重要，要把發展好服務業、促進就業和解決好務工人員的基本公共服務看得同等重要。

　　要通過中西部地區城市群的崛起和中小城市、縣域中心鎮及重要邊境口岸城鎮的發展，改變一部分農業轉移人口心向東部沿海的就業預期，使他們留在當地或附近的城鎮發展。同時，要挖掘當地農村剩余勞動力和具有一定人力資本的待業勞動力，逐步把他們吸引到城鎮工作。

　　城鎮化的發展必然伴隨著新城新區的建設。現在全國各地出現建新城新區的熱潮，但其中很多都有其名而無其實，很多三四線城市在沒有人口導入和產業集聚的前提下直接進行房地產大規模開發性質的造城運動，人為加快了城鎮化進程，這種“人為造城”的“被城鎮化”蘊藏著很大的風險，一是由於市場供應難以有效消化，二是由於人口和產業集聚度太差或賣出去的房子人居環境和基礎設施配套太差而無人居住。

　　新城新區的建設必須要處理好與“老城區”的關系，防止“攤大餅”的發展模式，合理確定城市的開發邊界，提高建成區的人口密度，強化“人口集聚、產城融合、集約節約土地資源”的發展理念，防止產生“空城”和“睡城”。

　　還有一點值得注意的是，中國的城鎮化是在不同的行政區劃管理體制下的城鎮化。往往國家大力支持某個產業發展的時候，各大城市有能力沒能力的都立項上馬，最后不得不造成多個城市的產業同構化和行業的產能過剩。因此，在城鎮化發展的過程中，國家對產業發展的分布指導以及新城新區政府在招商引資過程中避免產業同構就顯得相當重要。

　　中國是一個人口大國，要構建科學合理的城鎮化布局，就是要以城市群為引領，大中小城市和小城鎮協調發展，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，與資源環境承載能力相適應，與新農村建設相協調，共同創建一幅城鄉一體化發展的美好圖景，這也是中國特色城鎮化道路的要義。中國也將以更加科學的城鎮化空間布局引領人口更加合理地流動和分布，逐步實現人口分布與經濟布局協調一致。(《半月談內部版》2013年第3期)

　　推進城鎮化的六大舉措

　　國務院參事 任玉嶺

　　確保城鎮化的順利推進，需要切中城鎮化時弊，明確概念，端正方向，立足於解決好包括“三農”滯后、內需不振、收入差距過大、社會管理不順等問題，用好城鎮化機遇，落實好城鎮化戰略。

　　以下六大舉措有助於切實推進我國城鎮化進程：

　　1.先糾正認識偏差

　　“進可攻，退可守”之說，不僅延緩了城市化，也阻礙了經濟發展。

　　過去直至今天，對城鎮化的認識偏差，不僅延緩了我國城鎮化的發展，而且給今天城鎮化的實質性推進帶來了阻力。

　　影響城鎮化推進主要有如下錯誤認識：

　　一是“國外的大城市都在向外圍發展小城鎮，因此中國不能發展大城市，隻能發展小城鎮”。

　　二是“城鎮化絕非人的城鎮化，城市化不是農民變市民”。

　　三是“對農民實行‘兩棲’做法，進可攻，退可守”。

　　四是“中國應著重發展三大城市群，有三大城市圈足夠了”。

　　五是“農民工並不願進入城市，因此，沒有必要讓農民在城市落戶”。

　　六是用統計方法的修改推進城鎮化，出現了一年增長一個百分點的情形。

　　這六種認識和做法，曾一度誤導我們的認識，且左右著我們的行動。例如，“兩棲理論”關於“農民在農村有地，又可漂在城市做工，進可攻，退可守，是保証社會穩定的最佳選擇”的說法，不僅延緩了城市化，也阻礙了經濟發展。

　　結果一方面城市門檻越來越高，城鄉差距越來越大，農民工愈來愈望城興嘆﹔另一方面幾千萬兒童留守農村，夫妻不能團聚，農村空巢老人越來越多，社會壓力越來越大。

　　推進城鎮化，要先正確認識城鎮化。

　　2.農民市民化應是城鎮化指標和目的

　　不大量分流和減少農村人口，我們的現代化難以實現。

　　中國農業人口眾多，人均耕地甚少，這是“三農”問題源頭所在。必須通過城鎮化道路，分流和減少農民，提高農業勞動者對土地的佔有數量和提高城鄉兩方面的勞動生產效率。

　　上世紀末，部分發達國家從事農業的人口佔總人口的比例就已降到10%以下，美國2.44%，法國2.89%，英國1.9%，法國3.89%，加拿大2.83%，澳大利亞4.83%。不大量分流和減少農村人口，我們的現代化是難以實現的。

　　因此，受既得利益者的驅使因而拒絕農民入城的觀點是錯誤的。為解決好“三農”發展和內需不振問題，就必須堅決做到城鎮化以分流和減少農民為宗旨，把農民變市民作為城鎮化的指標和目的。

　　3.必須重視頂層設計，搞好城市布陣

　　對進入頂層設計的城市布局，一定要安排項目支撐。

　　改革開放以來，尤其在推行市場經濟機制之后，東部便成了萬商雲集之所。后來中西部發展時，不僅遇到了投資瓶頸、政策瓶頸、土地瓶頸，而且完全進入買方市場，工業發展的艱難造成了城市發展的緩慢。

　　因此，在推動區域經濟統籌發展之時，一定要從中國實際出發，重視城市的頂層設計，搞好城市布陣。

　　在做頂層設計時，一是需批判前面提到的“中國有三個城市群已足夠了的說法”，要使城市化的推進與區域發展相適應。二是城鎮化過程中，哪裡發展大中城市，哪裡發展小型城鎮，一定要因地制宜，區別對待。

　　我在美國洛杉磯和加拿大蒙特利爾調查過，這兩個城市周圍都有70多個小城市。在中國特大城市周圍大力發展城鎮有充分條件的，也是十分必要的。而像河南、四川這樣人口十分密集的農業大省，在今后二十年左右的一段時間內應重點發展大中城市，均需建一批城市人口過百萬的大城市。三是頂層設計中，城市的發展一定要考慮人口基數，要按人口設城。現在很多人口超過500萬甚至1000萬的地級市，城市人口還沒達到50萬，需引起注意，應該重點支持。

　　在整個頂層設計中，還要重視縣城的發展，原則上一縣至少設一市，隻有這樣，城鎮化才能真正加速。四是城市化的頂層設計一定要有基礎設施和項目投資緊跟上。另外城市化與工業化並肩而行，對進入頂層設計的城市布局，一定要安排項目支撐，特別是國有企業的投資一定要支持城市化的頂層設計，為城市化服務，與城市化結合。

　　4.副省級以上城市應接納外來人口

　　中國大城市的容積率要比很多國際大城市低得多。日本東京的面積隻有上海的1/3，而東京人口是上海的2/3。

　　中國城鎮化的推進，關鍵是要解決副省級以上特大城市接納外來人口問題。北京、上海外來人口均在700萬左右，其中絕對多數是家在農村的大學畢業生和各行各業的農民工。

　　由於副省級城市不接納農民工和農村入城的大學生，導致了中國城市化水平實際僅有35%。同時，義務教育階段的學生中，80%是農民工子女。這意味著我國城市化不僅沒有推進，而且明顯倒退了。該如何應對？

　　副省級城市不接納農民工的理由是城市太大太擁擠。其實，中國大城市的容積率要比很多國際大城市低得多。日本、韓國城市容積率是2，我國香港地區1.6，大陸僅為0.5，上海被認為是中國最擁擠的城市，現在容積率才0.8。日本東京的面積隻有上海的1/3，而東京人口是上海的2/3。

　　要推進城鎮化、解決農民變市民的問題，一定要讓副省級以上城市帶頭接納農民工。要堅決改革戶籍制度。

　　5.城鄉統籌要重視全域性和產業拉動

　　摒棄樣板工程，城鄉統籌一定要重視“全域性”。

　　城鄉統籌對農村面積廣大、農村人口眾多的中國發展十分重要。

　　首先，對於城市發育較好，規模較大、實力較強的地方，其城鄉統籌應重點發展周邊的小城鎮，注意產業布局和投資調控，防止大量“睡城”的出現。對於城市化薄弱，農業人口相對集中的地區，應在中央政府和省級政府的大力扶植下，促進大城市的建設和發展。

　　其次，城鄉統籌一定要重視“全域性”。必須改變長期形成的隻重視示范工程、政績工程，熱衷錦上添花的慣性行為。

　　第三，一定要把農民對幸福生活的向往，作為新農村建設的奮斗目標。

　　第四，要重視非農產業發展，借助產業拉動。此外，還需要有稅收政策的扶植，財政金融的支持，尤其是土地的使用要向欠發達地區網開一面。

　　第五，要建立農民入股的公司制合作組織。公司制經濟組織是當代市場經濟的重大創造，也是現代經營的最好模式。農民入股的公司制合作組織，不僅可以把市場經濟體制引進農村，實現“三農”與市場對接，而且利於開展種、養、加與產、供、銷的一條龍，能夠把農產品加工、運輸、營銷的效益留給農民，使農民增收。

　　為使農民入股的公司制組織在農村興起，一是需要在農村建立“一村一品”式的支柱產業﹔二是放寬農產品加工公司的注冊條件﹔三是金融與科技的投入要支持農民入股的合作企業﹔四是要由政府出面，專門為農村建立這樣的合作組織培養領軍人物及管理人才﹔五是公司需實行董事會管理、總經理負責制，讓農民參加監管，企業紅利按股分紅。

　　6.改革是推進城鎮化的引擎和抓手

　　戶籍制度是二元社會形成和收入差距拉大以及“三農”問題解決難的總根子。

　　隻有緊抓改革這個抓手，我們的城鎮化才不會走偏，目的才能實現。

　　第一，要下決心改革戶籍制度。戶籍制度是二元社會形成和收入差距拉大以及“三農”問題解決難的總根子。要改革戶籍擔負的多項功能，要在公共服務均等化的要求下，使入園、上學、買房、就業、社保等與戶籍脫鉤。要用現代發達的信息技術，通過戶籍刷卡，對流動人口進行管理。

　　第二，要改革土地使用辦法和地方政府財政開支對土地出讓的過分依賴。這個問題一旦解決，我們的住房用地就會迎刃而解，住房價格就能夠回歸合理。入城的門檻將降低，社會才能和諧，百姓才能安居樂業。並且，隻有改革好土地管理，才能倡導勤儉，才能更好地反腐倡廉。

　　第三，要改革基礎設施建設的管理。如同土地問題一樣，基礎設施也是腐敗易發多發的平台，此中黑洞之深，問題之大，對國家財產造成損失之多，平常人難以想象。

　　第四，要改革干部待遇終身制和一些不合理的照顧和安排。解放后，為了安置戎馬一生的開國元勛的晚年生活，實行了對高級干部的終身優厚待遇，是必要的、正確的。但時至今日，干部待遇終身制和無限制的做法，不僅給國家財政，給接待地方增加了繁重負擔，也造成了不良的社會風氣。這個問題如能推進，大城市的過度擁擠就會改善，包括醫療資源都能夠在全國各地得到提升。

　　第五，要改革城市的資源配置與管理。德國發展比較均衡，一個重要原因就是把多種社會資源向各城市均衡配置，就連某些部級單位和中央電視台都設在首都之外。我們可以學習這種做法，有意識地把學校、機關、部委、媒體、醫院、研究院等，向各城市分散。

　　第六，要減少城市層級。在美國、加拿大，幾萬人的小城市和千萬人的大城市級別是一樣的。中國的城市卻分出三六九等，直轄市、副省級市，高配一格省會市、地級市，半格地級市、縣級市……不僅給管理帶來麻煩，且很多級別低的城市因權力所限發展困難。所以必須重視城市級別的改革，對縣級市更多放權。(《中國經濟周刊》)

(來源:半月談網)