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收入分配改革廣受社會關注。分配問題存在於分工協作的社會共同體之中。在復雜的經濟社會體系中，分配的核心是通過制度安排顯現出來的國家、企業和居民三者之間關系。其中不僅蘊涵著分配的比例關系，更重要的是，國家、企業和居民這三者同時是三大分配主體，其在整個分配體系中的地位和作用、權力和權利、責任和義務等多個層面的關系界定，對應著不同的分配格局。
當前國家與居民的關系，整體上仍一直在延續計劃經濟時期的體制，把所有居民劃分為城市居民和農村居民，形成了城鄉分治的體制。這個體制的背后是兩種所有制、農業與非農產業、兩種社會身份、兩種生活方式、兩種社會組織方式、兩種人際交往方式、兩種文明。如果說，在計劃經濟時期，出於國家快速推進工業化的需要，城鄉分治還有一定的必要性和合理性，那麼，在大力發展社會主義市場經濟的今天，城鄉分治導致經濟二元化、社會二元化。
更重要的是，市場化改革把農村居民從一開始就置於非常不利的境地。農村改革一定程度上解放了農民，工業化也使農民作為生產要素流動，獲得了外出打工賺錢的機會，農村居民的生活狀況有了較大改善。但需要看到，在農村無法積累財產，或者說，在農村積累的財產是無法變現帶走的。因為城鄉兩個市場受體制阻隔，生產要素並不能在城鄉之間暢通流動。
其中最大問題是農村土地市場不存在。這使農民無法積累財產。無論投入到承包地裡，還是住房上，農民積累的財產無市場價值，農民一旦離開農村，就會變成無產者。由此不難發現，在國民收入分配體系中，在農村有一個巨大的“分配漏斗”，即無論農村居民收入增加多少，離開農村就會變得一無所有。就好比一個沒有底的木桶，固定在地上還能盛水，一旦拎起來，所有的水都會漏光。農村居民收入增加，可以改善眼前的生活，但以不離開農村為前提。這與我國現階段的人口、家庭城鎮化趨勢是相悖的。構建農村土地市場、宅基地市場、住房市場是縮小城鄉差距的重要基礎。
由於農村住房市場不存在，僅住房這一項，就使城鄉居民之間的財產差距迅速擴大。在集體所有制土地上的住房，即使是靠近城市，其市場價值也是不確定的，更不要說遠離城市的偏遠鄉村。如何在土地集體所有制這個基礎上，通過制度設計來構建一個市場，堵住收入分配上的漏斗，使農村居民能積累財富，這是正確處理國家與居民關系的重要一環。
在國家與居民關系中，面臨的另一個重大問題是，與不同社會身份連在一起的不平等待遇。這不只是戶籍問題，還包括同工不同酬、同單位不同待遇、同城不同權利。即使取消戶籍，這種社會歧視也非一下子能消失。社會歧視的消除需要一個過程，社會不同群體的相互融合難以一蹴而就。
當前面臨的首要問題是，要解決好已經進城的農民工的同城待遇問題。在現有城鎮化率51%當中，隻有35%的居民能享受同城市民待遇，另有16%的常住人口至今無法享受同城市民待遇，這是城鎮化質量不高的突出表現。也可以說，這是城鄉二元化被復制到了城市，在城市裡形成了新的二元化，實質是隱形的“貧民窟”。
按照常住人口平等地提供公共服務，中央、地方財政收支劃分標准和轉移支付標准都應進一步調整完善。調整的方向應是從農村、中西部等基於地域的靜態傾斜轉向基於人口流動的動態傾斜，讓公共服務“跟人走”，而不是“讓人找”公共服務。隻有這樣，國家與農民的關系才能順應新時期城鎮化的要求，並從根本上改善農村居民這個龐大群體的未來分配狀況。
從居民和企業的關系來看，在市場經濟條件下，“資本說了算”，勞動者在資本面前是天然的弱勢者。如果沒有強有力的保護，勞動者權益是難有保障的，工資與利潤的天平總是會向資本一端傾斜。從國家和企業的關系來看，如果政府站在企業一邊，固然有助於經濟高速增長，但同時也使經濟增長的成果通過企業越來越多地集中到社會少數人手中，容易導致居民分配佔比下降，消費率下降，也導致產業結構扭曲。
上述三者關系改革遠遠超出了分配本身，實際上涉及到國家制度體系的各個方面，就分配論分配，隻會形成治標之策，而不能治本。在當下規范分配秩序的同時，需要從國家、企業和居民三者關系入手，重點從國家與居民的關系先行突破，帶動三者關系的整體轉變。（作者系財政部財政科學研究所副所長、研究員）
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