張茉楠：化解城鎮化債務融資風險須標本兼治

　　在一面是城鎮化所釋放出巨大內需潛力，另一面是大量政府基礎設施投資引發債務融資膨脹的情形下，如何建立財政和債務約束機制，加強預算績效和債務管理，建立真正可持續的城鎮化投融資體制，加強監管並有效防范財政金融風險已成當務之急。

　　面對投資擴張下的債務擴張以及可能引發的系統性金融風險，監管層已經形成了一條嚴格監管的思路，並採取了一系列相關措施。去年底，財政部等四部委聯合下發了《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（下稱“通知”），明確劃定紅線：地方政府不得組織單位內部員工集資購買理財產品，不得將儲備土地注入融資平台公司，不得出具擔保函，公益性質項目不得通過金融機構中的財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。而近日，銀監會又出台了《關於規范商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知》重拳規整商業銀行的理財產品、遏制地下金融和表外借貸等影子銀行資產擴張能力，嚴控政信合作泛濫，這無疑也是這一嚴管思路的延續。

　　城鎮化帶來的投資擴張是具有內生性的。城鎮化是擴大內需的最大潛力，當然更需要大量基礎設施投資。隨著中國經濟轉入“中速增長”，結構性減稅、以及向民生財政轉型，政府剛性支出迅速增加，財政支付壓力進一步凸顯。據測算，“十二五”期間城鎮化催生的地方政府公共投資規模將達30萬億元，根據預算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元，地方財政支出總量為11.8927萬億元，地方財政收支差額達到3500億元。巨額投資資金從何而來一直是個大難題。

　　為解決城鎮化建設的融資難題，地方政府通過建立城建公司、地方商業銀行和城投公司等來調動社會資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平台。由於政績與基建項目高度關聯，雖然兩年前地方債務遭遇了銀行貸款嚴格限制，但各地方債務並未得到有效遏制，而是被轉移至銀行表外通過城投債、信托等理財產品形式滾雪球式擴張。平台貸、城投債、各類信托以及政信合作等債務融資模式遂成為首選。

　　目前我國的地方融資平台約有1萬個左右，預計今年中長期平台債務到期量將是去年的1.65倍，如果結合市場配置與投資需求規模，預計今年全年的城投債淨供給量為10000億元，累計發行量將達到1.1萬億元。由於平台債務存在相當大的政府隱性擔保，所以，隱性債務比顯性債務更值得警惕。在各地方政府的融資平台運作中，抵押土地資產以獲得貸款收入，是目前最常用的融資方法。地方政府以土地作為優質抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金收益是償還債務的主要來源。但土地出讓金和財政稅收難以滿足政府推進城鎮化建設所需資金，

　　自1994年稅制改革以來，地方財政收入佔比從1993年的78%穩步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒挂”現象比較嚴重。

　　中央結算公司數據顯示，2012年全年地方政府債發行2500億元，較上年增加500億元﹔銀行間債券市場發行的城投類債券累計達6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長148%，增幅較上年同期擴大120個百分點。除發行債券外，地方政府通過政信合作的方式獲取的資金也增長顯著。所謂政信合作，即信托公司與各級政府在基礎設施、民生工程等領域開展的合作業務。這種融資主體通常是地方城市建設投資公司或實力企業，還款通常會有地方政府或地方人大列入預算，或直接以地方政府的債權收益權作為融資標的。去年三季度，基礎產業信托在發行數量和規模上均超過了房地產信托，發行規模環比增長65.25%，同比增幅高達315.37%，漲幅驚人。

　　無論是平台貸、城投債，還是各種形式的政信合作，這些現行融資模式都存在融資主體的設立和運作不規范，融資平台缺乏外在約束機制以及還款來源上對土地收入依賴較大等問題。由於各地的拆遷成本大幅上升，以及土地出讓收入的日漸減少， 2012年土地出讓金佔地方財政收入的比重降至27%，其中淨收入佔比僅為5.9%，加上土地相關稅收收入，2012年政府土地相關淨收入僅佔財政總收入的20%，相比2010年31.7%的峰值急劇下降。從中長期看，地方政府非得通過加緊拓展高科技開辟新的財源不可。

　　當前迫切要解決的矛盾是，既要保障城鎮化過程中所需的基礎設施投資，以及民生等剛性支出，又要避免投資擴張引發的債務擴張。因此，未來有效建立財政和債務約束機制，唯有“多管齊下，標本兼治”，合理劃分各級財權和事權，推動以支出責任對等為目標的分級財稅改革，或許才會形成可持續的城鎮化投融資模式。

　　（張茉楠 作者系國家信息中心預測部世界經濟研究室副主任）