新型城鎮化：政府要重“引導”避“主導”

　　新型城鎮化需要市場無形之手和政府有形之手的兩手配合，但是要謹防政府的過度干預，從而變成一隻“閑不住的手”。

　　全國人大財經委員會副主任委員、民建中央副主席 辜勝阻

　　城鎮化現在是有人興奮，有人擔憂。主要擔憂的是，城鎮化要不要政府來推動？有人說城鎮化是現代化自然而然的發展進程，懷疑政府是否需要主動為之﹔有人據此認為，城鎮化是個自然的過程，隻能是“瓜熟蒂落”，政府不能“強行引產”，那麼城鎮化問題到底要不要政府來引導，要不要政府主動為之？

　　新型城鎮化要警惕五大誤區

　　城鎮化有三種模式，一是放任式的模式，完全讓市場這隻看不見的手來調節。二是政府主導式的模式。三是政府引導式的模式。放任式的模式會導致市場失靈，政府主導式模式也會引起政府失靈﹔放任式可能導致經濟利益保障比較好，政府主導可能會對社會利益的調節比較看重。

　　但是，如果我們城鎮化完全實行放任式的，就會導致大城市的人口膨脹，資源的分配不公，特別是公共服務失衡。我們現在城鎮化發展中虧欠最多的問題就是人的城鎮化，農民工的公共服務，二元結構嚴重失衡，還有環境污染，這都是放任式的城鎮化所沒有辦法解決的問題，也就是市場失靈的問題。

　　城鎮化，政府不能越位，但是也不能缺位。城鎮化是市場的自然結果，但並不意味著政府對城鎮化應無所作為。新型城鎮化需要市場無形之手和政府有形之手的兩手配合，但是要防政府“閑不住的手”過分干預，把好經念歪。要謹防政府的過度干預，把政府變成一隻“閑不住的手”。

　　城鎮化會有市場失靈的問題，城鎮化也要避免政府失靈。我們要防止五個方面的誤區：一是有城無市的過度城鎮化。城鎮化缺乏產業支撐，使城鎮化出現“拉美化”陷阱，“拉美化”是嚴重的過度城鎮化，像巴西2000年時城鎮化率就超過80%，但是由於沒有產業支撐，農民進城以后無法就業，所以大部分人生活在貧民窟中。

　　二要防止一哄而起大躍進。一味追求城鎮化高速度和規模擴張，陷入速度至上陷阱。

　　三要防城鎮化的“房地產化”，過度依賴土地財政，避免過高地價推高房價，陷賣地財政陷阱。

　　四要防地方政府以地生財，消滅村庄，大量農民“被上樓”，陷入掠奪式發展陷阱。

　　五要防大城市的大城市病。避免重“物”的城鎮化而輕“人”的城鎮化，陷入高樓林立而居民幸福感下降、特大城市人口膨脹、環境惡化、資源粗放開發的陷阱。

　　圍繞五大要素完善城鎮化改革

　　城鎮化應該圍繞五個要素進行改革，人、業（城鎮化要以產業為支撐，市民要有穩定的就業）、錢、地、房。

　　人的問題是如何市民化，人往哪裡去。我們過去城鎮化往往是見物不見人，好像靠房地產開發造城，導致城市樓房化，就是城鎮化。還有土地的非農化。過去30年，土地城鎮化大大快於人的城鎮化，城市面積擴大了9.2倍，但常住人口城鎮化率隻增加了2.5倍，戶籍人口城鎮化率隻增加1.78倍，不到兩倍。2012年常住人口城鎮化率是52%，但戶籍人口城鎮化率隻有35%，中間17%就是農民工。兩億多農民工，呈現出一種“半城鎮化”：戶籍在農村，就業在城市﹔家屬在農村，勞力在城市﹔積累在農村，收入在城市﹔根基在農村，生活在城市。

　　所以我們的人口流動呈“鐘擺式”和“候鳥型”，有人說這犧牲了三代人的幸福。

　　人如何市民化？絕不是戶籍就能解決市民化的問題。市民化要有穩定就業，享受公共服務，要安居，有地方住，以及觀念的改變。城鎮化需要產業支撐，需要人口集聚，需要城市的繁榮。

　　我們現在出現了大量的空城、鬼城，就是因為沒有產業支撐，也沒有人口集聚。所以，市民化的標志決不是改變戶籍，非常重要的是推進基本公共服務向農民工的全覆蓋。

　　錢，我們要建立市民化的成本分擔機制。現在很多機構測算，一個農民工變成市民所需要的投入是10萬，因此要建立政府、企業、個人共同參與的市民化分擔機制。重慶現在每個農民工市民化的成本是10萬，但是當地政府、企業、個人各承擔三分之一。

　　在政府這個層面，中央政府和地方政府要分擔，建立農民工市民化的專項轉移支付。像東莞這個地方，80%是外來人口，要靠東莞自己來解決外來人口子女的教育問題是非常艱難的，所以迫切需要構建多層次中央政府和地方政府成本分擔機制。

　　地，要確權流轉，集約使用。成都現在是能夠離土離鄉但是不離產權，所以現在要解決一個問題，有人覺得農民工進城以后，他享受了城市公共服務，同時他還有土地特別是宅基地和承包地，出現了“兩頭佔”的問題。

　　如何看待這個“兩頭佔”？我覺得我們不能讓農民工一夜之間改掉戶籍，一夜之間失去土地，因為80%、90%的農民工在城市裡的就業是不穩定的。

　　全球金融危機導致幾千萬農民工失去在沿海的打工機會，這為什麼沒有發生動蕩？就是因為這些農民還有土地作為社會保障。所以我們在土地的問題上要非常慎重，但是要推動土地的流轉，不能讓農民失去土地。

　　房，應該多渠道解決農民工住房問題，像政府的保障房，應該更多地貨幣化，實行補貼，不一定要建很多房。然后是企業房，我到珠三角去，大量的企業都為農民工、外來人口蓋了房。

　　厲以寧教授說我們城鎮化不能有兩個“老鼠洞”，一個“老鼠洞”是農民在村裡的老房子，因為進城打工而閑置成了“老鼠洞”。另一個“老鼠洞”是農民進城打工以后住在地下室，條件較差的出租房，是老鼠出沒的地方。

　　總之，新型城鎮化要從偏重土地城鎮化向重視人的城鎮化轉變。從市民和農民工享受不同的基本公共服務向公共服務均等化全覆蓋轉變，從數量增長型城鎮化向質量提高型城鎮化轉變，我們不能追求城鎮化率，特別不能用城鎮化率來考核地方政府。

　　我們應從粗放式高污染方式向集約型低碳綠色發展方式轉變，從單純“做大”城市規模向“做好”城市群、“做多”中小城市轉變，從“四化”（城鎮化、工業化、信息化和農業現代化）不協調向“四化”同步轉變。

　　（本刊記者王紅茹根據辜勝阻在有關論壇上的演講整理）