新一輪稅改要著眼於“三降低兩提高”

　　稅制是調節政府、企業、居民部門間和部門內分配關系的樞紐，稅制改革是加快完善社會主義市場經濟體制的重要任務。要按照十八大“構建地方稅體系，形成有利於結構優化、社會公平的稅收制度”的總要求，推進以“三降低兩提高”為特征，以“健全稅種，完善分稅，適當減負，累進稅率，精細征管”為原則，以構建有利於加快轉變經濟發展方式和完善社會主義市場經濟體制的長期稅制框架為目標的稅制改革。

　　現行稅制的四大問題

　　分稅制實行20年來，我國經濟發展取得舉世矚目的巨大成就，但同時也助長了經濟發展方式落后的問題。現行稅制存在稅負偏重、直接稅偏低、累進稅率作用小、地方收支缺口大等問題，是確定改革原則和內容的重要依據。

　　一是我國宏觀稅負偏高，存在重復征稅現象。我國名義稅負近幾年均不足20%，低於多數發達國家30%以上的水平和部分發展中國家水平。但加上各項收費和基金后，企業的實際政府負擔並不算低，我國綜合稅負達40%左右，超過OECD國家平均水平。如果考慮到我國企業增加值率遠低於發達國家，我國企業相對稅負顯得更重。而且重復征稅現象比較嚴重，阻礙了服務業發展和專業化分工。

　　二是直接稅比重低，間接稅比重高。中國所得稅佔全部稅收的比重為20.3%，是所得稅比重最低的國家之一。個人所得稅僅佔財政收入的6%，隻覆蓋2%的總人口和4%的就業人口，由於人數太少難以有效發揮調節收入分配的作用，真正意義上的財產稅更是基本沒有，現行稅制調節貧富差距的作用大打折扣。以增值稅、營業稅和企業所得稅為主的稅收體系，一定程度上造成地方政府明顯偏好投資和發展工業，忽略了為本地居民提供服務，加劇了投資和消費結構失衡。而且，流轉稅主要落在消費上，而不是勞動和資本上，最終歸宿也主要是中低收入者，加劇了貧富不均。

　　三是地方稅體系不完善，地方收支缺口大。分稅制使中央集中了稅收，事權分配卻沒有大的變化，結果地方支出的1/3依靠中央轉移支付和“跑部錢進”，甚至一些地方不得不依靠發債和土地財政籌集收入。地方稅收收入集中於少數稅種，營業稅所佔比重過半﹔資源稅和環保收費的稅、費率低，無法抑制過度能耗和污染，也難以成為地方財政收入主要來源﹔財產稅比重偏低，不利於平衡地方財政資源和經濟發展﹔不少地方稅種的稅制陳舊老化，難以滿足經濟和社會發展及地方財源建設需求﹔地方稅收管理權限相對不足，不利於地方因地制宜配置財政資源和提供公共服務。

　　四是差別化稅率設計不夠突出，稅收征管不夠精細化。從稅率角度看，為更好縮小貧富差距，應在收入、消費和財產諸環節均設計具有累進性質的差別稅率。即使在提高資源能源利用效率和環境保護方面，也應運用差別稅率這一經濟杠杆調節不同類型企業行為。從征管角度看，我國還沒有完整的不動產登記制度，居民收入、財產等信息的掌握也不夠精准，完整的個人信用系統和企業誠信系統尚未建立，這些基礎工作的缺失，使我國稅收與精細化征管還有不小差距。

　　“三降低兩提高”的改革目標

　　為化解上述稅制問題，應推進以“三降低兩提高”為特征的新一輪稅制改革，即宏觀稅負穩中略降，提高“兩高一資”行業稅負，降低戰略性新興產業稅負，提高高收入居民稅負，降低中低收入居民稅負，進一步完善分稅制。概而言之，本輪改革應堅持的原則是：健全稅種，完善分稅，適當減負，累進稅率，精細征管。

　　首先，從提升經濟競爭力的稅制設計來看，需要推進“營改增”、企業所得稅改革，開征碳稅。

　　當前推進“營改增”的關鍵在於，拓展行業和地區范圍，確定稅率和稅收分享比例。擴大“營改增”試點范圍，力爭2-3年實現全國銀行保險以外所有服務業全覆蓋。並以“營改增”為突破口，全面改革稅制，減輕企業負擔，促進市場專業分工進一步細化。全部推開后，大部分服務業企業間接稅稅負可下降15%-20%，制造業稅負也將有所降低。優化增值稅稅率設置。適當降低增值稅基本稅率，在試點五檔稅率的基礎上，進一步測算與我國企業盈利能力相適應的稅率結構。參照歐洲經驗，對食品、藥品和普通服裝等基本生活必需品實行零稅率或低稅率。

　　適當降低企業所得稅稅率。企業所得稅是對資本課稅，資本是企業創新投入的基礎，具有較強流動性和趨利性。34個OECD國家中，15個國家的企業所得稅率低於我國的25%。即便如此，發達國家在金融危機后仍在持續推進減稅改革，220個國家和地區，公司所得稅綜合稅率從2008年的25.6%下降至2010年的24.6%。如果考慮到我國企業的創新能力和附加值均低於發達國家，現行稅率更顯偏高。為增強企業創新能力，防止國內資本外流，建議綜合參考發達國家情況，適當降低我國企業所得稅稅率。

　　設計開征碳稅。首先選擇防治任務繁重、技術標准成熟的領域開征碳稅，制度成熟后逐步擴大征收范圍﹔借鑒歐洲經驗，通過企業年度化石能源使用量，測算其碳排放量，作為征稅依據。開征初始階段，我國應從發展水平相對較低的國情出發，實行低稅率。

　　其次，從促進結構優化的稅制設計來看，投資消費結構和產業結構主要與增值稅、營業稅和企業所得稅相關，在“營改增”和企業所得稅改革后將有所緩解。同時，還應改革消費稅調整消費內部結構，完善資源稅調整區域結構。

　　合理調整消費稅范圍和稅率結構，將部分容易污染環境、大量消耗資源的產品納入消費稅征收范圍，增加消費成本，倒逼相應領域壓縮投資規模，充分發揮消費稅促進節能減排和引導理性消費的作用。消費稅有“寓禁於征”的含義和功能，可作為宏觀調控的重要手段，仍應將其作為中央稅。

　　改革出口退稅制度。配合“營改增”和消費稅改革，改變現行中央和地方出口退稅分擔辦法，建議將消費稅退稅仍全額由中央財政負擔﹔增值稅退稅改為，中央先全額征收增值稅，在扣除全部出口需退增值稅額后，按6：4分成並返還地方，減輕地方退稅負擔分布不均，促進外貿發展。

　　進一步推進資源稅改革。將煤炭資源稅計征辦法由從量征收改為從價征收，適當提高稅率，抑制資源過度消費和環境破壞。建議兩年內分步將煤炭資源稅提高到煤價的5%。其他礦產資源提高從量計征稅額，並適時將水資源納入資源稅征收范圍，促進資源節約和環境保護。

　　最后，從實現社會公平的稅制設計來看，總體上要減輕中低收入者稅負，增加高收入者稅負。

　　改革個人所得稅制。推進個人收入申報和財產登記、信息聯網等社會征信系統建設，建立健全綜合和分類相結合的個人所得稅制度，完善免征額和稅率設計。

　　深化房地產稅制改革。應統籌推進房地產稅費改革，研究國有土地使用權出讓制度改革辦法，探索農村集體土地流轉制度改革，減少地價推高房價的壓力。要認真總結上海、重慶等地個人住房房產稅改革試點經驗，盡快在全國推開。一是征稅范圍既包括存量住房也包括增量住房﹔二要實行累進稅率，通過經濟杠杆限制過多消耗土地和空間資源的行為﹔三要同時考慮實物和價值量標准。居住需求是人的基本生存需求之一，房產稅設計時要將基本居住需求做免稅抵扣﹔四是將建房用地的城鎮土地使用稅和耕地佔用稅並入新房產稅。

　　開征遺產稅和贈與稅。這屬於財產稅，是最適宜於市場經濟環境下調節貧富差距的手段。具體看，應堅持窄覆蓋、寬稅基、分步驟、累進稅率方式征收。李洪俠