公共服務市場化改革是個悖論

近來，電視、網絡、報端、講壇上，“公共服務市場化改革”的調門越喊越高，什麼“某地率先推行公共服務市場化”，什麼“創新公共服務設施建設市場化模式”，什麼讓更多的公共服務走向市場化，什麼“建設符合市場化改革方向的服務型政府”。企業家喊喊也就罷了，因為企業家可以在做公共服務項目中大掙或小撈一把。不解的是，政府的公務員也跟著喊，大學裡的教授也跟著喊，如果政府的職責、公共服務的性質都可以顛覆的話，怎麼去定政策，怎麼去全面改革啊？

為什麼公共服務改革，最好慎提“市場化”？談一點看法，和大家交流和探討，也供專家嚴肅批判。

第一，政府就是做公共服務的，如果政府的公共服務都市場化了，那政府是不是要關門了？

社會的主體是人、是家庭、是企業，他們是從自己的角度做事情的，除了愛心，自私自利，唯利是圖，這不可厚非，因為自私自利是人類社會發展的永不枯竭的動力和源泉。而大家的事情，社會的公共事務隻好由政府來做。於是建立政府為社會提供公共服務。在資本主義國家，政府和公眾的關系，是雇佣關系，是納稅人雇佣一個政府，由政府來為納稅人和社會提供所需要的公共服務。本質上就是請這個政府來做公共服務的。我們不是雇佣關系，我們是服務關系。但從職責講，還是要由政府提供公共服務的。從現代社會意義講，建立政府和政府存在的意義，就是擁護或雇佣一個政府，通過公民納稅、建立公共財政，提供公共服務。如果政府不能提供公共服務，如果公共服務都交給企業、交給市場、都市場化了，那要政府干什麼呢？從某種意義上講，政府就是公共服務，公共服務就是政府。如果一開始，個人、家庭、企業就能夠解決社會公共事務，那就不需要建立政府，當然也就不需要政府提供公共服務了。問題是我們不能自己否定自己。

第二，部分公共服務可以借助民間資本、社會力量，但那不是市場化，也不可能市場化。

公共服務是一個完整的概念，包括了諸多內容。國防、軍隊、司法、檢察、公安、警察，財政、稅收、外交、領事，等等都是公共服務，難到你都可以市場化嗎？你都可以交給企業、交給社會去做嗎？企業都養幾個警察，地方都養幾支軍隊，富賈可以頒發外交照會，土豪可以坐堂收稅賣匯。這怎麼可能呢？

城鄉供水、電力供應、生活燃氣、城市交通、公共綠地、航空鐵路、通訊電視、污水處理、垃圾填埋、霧霾治理，等等也是公共服務，是政府提供的公用基礎設施公共服務。這些公共服務作為公共物品可以組織社會生產，借助私人部門的力量，在政府特許的前提下，與私人部門合作共同生產和向社會公眾提供服務。當然，現代社會提供公共服務的方式是多樣的，除了政府直接投資、經營和管理、組建國有企業外，還可以採取委托、租賃、特許、合作、購買等更多的形式和辦法，以達到更有效的提供公共服務，但這不是市場化，也不可能市場化。

第三，市場不是萬能的，市場經濟不能解決社會生產的所有問題。

社會生產有兩大類產品，一類私人物品，一類公共物品。在市場機制作用下，私人物品的生產和供應可以做到極大豐富，電視、手表、服裝、家具、汽車等等，商場裡放都放不下了，就是最好的証明。市場可以最大限度地滿足社會對私人物品的需要。但是公共物品的生產和供應不一樣，污水誰來處理，垃圾誰來填埋，公共綠地誰來打理，城市道路誰去修理，沒有人願意干，更沒有人肯犧牲自己的利益。道理很簡單，公共物品非競爭性和非排他性的基本屬性，決定了市場機制在公共物品的生產和供應當中是失靈的。既然是失靈的，你又如何去讓公共物品的生產和供應市場化呢。准公共物品也是公共物品，准公共物品和公共物品的基本屬性是一致的。如果真的能夠做到市場化了，那公共物品也就不是公共物品了，而是私人物品了。因為市場機制可以使私人物品的生產和供應做到極大豐富，那也就不是需要政府提供的公共物品了。如果有這樣的公共物品，可以從公共服務的清單中劃分出去。

第四，公共服務市場化的“化“字，在實踐中行不通。

過去，講過很多“化”，工業化、城市化、現代化，國際化等等，也講過電氣化。什麼叫電氣化，那就是要在人們生活的所有領域都要用上電，在國民經濟的所有部門都要使用用電的機械設備。總之是要用電做一切可以做的事情那才能叫“化”。按照這樣的邏輯去理解公共服務的“市場化”，是不是公共服務的所有領域都得是市場的機制和市場的辦法，是不是公共服務的所有項目都得依循市場規律和追求市場利益呢。這能行嗎？

公共服務項目的審批，要從宏觀角度、從優化社會資源的角度、從確保社會公眾的需求來審批的。但公共基礎設施項目有了就不能再批了，自來水管網有了就不能再第二套管網，燃氣管道有了就不能再批第二套管道，這怎麼市場化呢？可是私人物品的生產項目來審批，按照市場機制誰申請都應獲批。當然現在的私人物品生產也不需要審批了。自來水建廠，你建我也可以建，一個城市裡建幾十個，幾百個？可能嗎？不可能！市場化是自由競爭的，但公共服務項目不可以自由競爭。公共服務項目可以有工作崗位的競爭、工作效率的競爭，但不可以有項目的競爭。

公共服務項目的用地，因為土地是國有的，是全民的，如果是公共服務項目的用地，原則上應當實行國有土地劃撥制度，而不應當是土地的招拍挂制度。這從土地成本的角度，也減輕了公共服務項目的運營成本。城市燃氣、供水管網、城市道路等等公共基礎設施，遍布城鄉各地，項目用地實行劃撥制度，這在法理上，與土地是全民的、國有的是一致的，土地和項目都是在提供公共服務。

公共服務項目的價格，公共服務項目的價格，會隨著市場情況進行調整。但這個價格的調整，絕對不會是買賣雙方協議的結果，因為這個價格的調整一定有政府的因素在內。政府會考慮社會公眾對這個項目價格的承受能力，和這個項目的實際的盈虧水平，還會考慮公共財政的收支情況。而后，決定公共財政對這個項目的補貼水平，最終形成一個比較合理的公共服務項目的價格。簡單說這個價格不是市場說了算，而是政府說了算。項目價格政府說了算，還怎麼市場化呢？

公共服務項目的運營，私人物品的生產，想怎麼干都可以，干得好可以盈利和發展，干得不好可以萎縮和倒閉。這也是市場機制和市場化的客觀表現。但是公共服務項目的運營是不允許萎縮和倒閉的，自來水供水能力今天20萬噸，明天10萬噸，后天5萬噸了，這是不行的，是不允許的。醫院運營市場化，醫生、護士都想著搛錢提成，還怎麼為公眾看病服務。公共服務項目的運營要有行政監管和行政辦法。如果發生了上述情況，政府與私人部門的合作要調整，政府必須收回合同，換一個新的經營班子來經營管理，要確保公共服務的數量和質量，因為這是政府的基礎職責。

第五，西方所謂私有化的經驗，也不能佐証公共服務可以市場化。

薩切爾夫人搞的英國私有化改革，從名字上就有點怪，因為英國是個老牌的資本主義國家，是個地地道道的私有制國家，在私有制國家搞私有化改革，這難道不怪嗎？事實是，薩切爾夫人上台的時候，英國經過二戰后的兩次國有化高潮，公共基礎設施已經十分完善，也正是因為公用基礎設施國有化程度高，公民的福利太多，財政實在背不動了，並影響到整個社會經濟的活力和效率。那時，英國電信是國有的，英國鐵路是國有的，英國石油是國有的，英國天然氣公司是國有的，等等，就連學校的午餐、街上的公交車、甚至城市的住房都是政府作為公共服務提供的。

正是迫於財政壓力和其它政治因素，當然也是寄希望於建立更加有效的公用基礎設施投資和運營機制，刺激國民經濟發展，推出了私有化改革。出售國有公用基礎設施股份，推進國有企業的私有化改造，縮減政府機構和公共福利，改革取得了一定的成效，財政收入有所提升，社會活力有所釋放。

但建立公共基礎設施長期投資與發展機制，改變公共基礎設施行業的壟斷地位，提升項目運營效率和服務質量等改革目標並未實現。並帶來很多改革的負面教訓，過去，社會公眾隻要支付公共財政投資項目的消費價格就可以了。現在，社會公眾不僅要支付投資的貸款利息，還要支付項目上市的股票的股息。政府的財政補貼也增加了，改革前，政府給英國鐵路公司的財政補貼是20億英鎊，改革后，政府給英國鐵路公司的補貼是27億英鎊。私有化解決了部分資本投入，但社會公眾付出了更大的支付代價。在經濟形勢和財政狀況好轉后，很多公共基礎設施項目又收回了國有，政府重新制定了公共基礎設施的財政投入和發展的計劃。

當今，世界上但凡穩定的國家，都把事關國計民生、事關社會穩定、事關經濟發展的公用基礎設施抓得牢牢的，非公經濟、社會力量有參與，也有投入，也確實促進了公用基礎設施的發展，提升了公共用基礎設施的運營效率，緩解了公共財政的壓力。但這不等於，也不是市場化。（作者系公共服務學者、著有《公權市場》一書）