社科院專家：地方債新政存管理鏈條過長等問題

　　社科院專家：地方債新政存管理鏈條過長等問題

　　【熱點觀察】2015年地方債新政的進展與挑戰

　　地方債新政的良好運轉，還存在若干管理上的特殊挑戰，如不能妥善應對，則可能導致整體制度的運行效果大大下降。決策層已經對當前地方債新政推進現狀進行了總體評估，找到了解決問題的思路。

　　中國社會科學院財經戰略研究院財政審計室主任 汪德華

　　國務院近日轉批的《關於2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》(下稱《意見》)提出，“積極穩妥深化財稅體制改革，進一步完善公共財政體系，為科學發展奠定堅實的財稅體制基礎，更有效地發揮財政政策對穩增長、調結構的積極作用。”《意見》明確了“抓改革”與“穩增長”相結合的總體思路，強調改革目標不僅從長遠看是完善公共財政體系，在當前還要有助於發揮財政政策對穩增長的積極作用。

　　《意見》部署的改革任務，與十八屆三中全會的總體布局相一致。按照“穩增長”與“促改革”相結合的基本思路，《意見》中關於地方債方面部署的改革任務，具有特別重要的意義，而地方債改革方面的進展，也為市場高度關注。

　　地方債新政的三個特點及進展

　　自2014年下半年以來，在新修訂的《預算法》框架下，一系列政策、文件的出台，已初步奠定了中國地方債新政的框架。地方債新政的基本特點有三：“新增”與“置換”相結合為地方政府提供現金流支持，逐步將所有債務納入到市場發債的管理框架內﹔法定程序的額度控制與按市場化原則發行制度的結合，發揮政府和市場相結合控制風險和提高效率的目標﹔一般債券與專項債券相結合，分類管理地方政府性債務。

　　相關政策規定和制度框架的出台，並非意味著可以一勞永逸解決地方政府債務管理問題。事實上，地方債新政推進至今，就已有諸多未達預期之事發生。例如，要求今年1月5日結束的地方政府性債務清理甄別工作，由於中央和地方的博弈，遲遲不能公布結果。由此也導致預定的地方債置換工作到3月份才啟動。而到了部分地區，如江蘇在4月份啟動地方債發行工作時，發現金融市場響應不積極。由於2015年開始實施的新《預算法》要求，地方政府隻能通過公開市場發債的方式籌資，因此置換及發行工作的推遲，給地方政府債務的現金流管理帶來較大干擾。

　　這些情況表明，地方債新政的良好運轉，還存在若干管理上的特殊挑戰，如不能妥善應對，則可能導致整體制度的運行效果大大下降。決策層已經對當前地方債新政推進現狀進行了總體評估，找到了解決問題的思路。在《意見》出台之前，已有媒體報道三部委共同出台文件，要求置換中採用定向發行和市場化發行相結合的方式，並明確了將地方債納入到部分貨幣政策操作工具的抵押品和質押品的范圍的措施，以增強地方債流動性。從近期江蘇省地方債發行的初步結果來看，近期推出的這些政策起到了良好的效果。

　　《意見》對2015年的地方債改革工作做了明確要求：“制定加強地方政府性債務管理意見的配套辦法，做好過渡政策安排，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，對地方政府債務實行限額管理，建立地方政府債務風險評估和預警機制。” 總體看來，《意見》中不僅要求按照十八屆三中全會的部署，在2015年實現“建立地方政府債務風險評估和預警機制”的目標，還結合當前宏觀經濟形勢，要求重視制定好“配套辦法”，還要做好“過渡性政策安排”。

　　地方債新政面臨五大挑戰

　　展望未來，地方債新政的良性運轉依然要進行艱辛探索，若干挑戰依然在前方。

　　首先是發債主體大幅收縮后，如何提高債務資金配置效率，讓債務資金能滿足地方政府的合理需求。按照新《預算法》規定，僅省級政府有公開發行地方債券的資格，這相當於將原來省、市、縣均有的，通過地方融資平台舉債的權力，集中到幾十家省級單位。

　　由分散決策轉向集中決策，固然有便於控制風險、加強規范管理的優點，但也可能存在管理鏈條過長、債務資金配置低效、不符合地方實際等問題。

　　新《預算法》的規定，賦予省級人大和政府很大的管理權限。省級人大和政府如何擔負起相應管理責任，在新《預算法》的法律框架下，創新制度安排，既能有效控制風險，又能有效滿足下級政府的資金需求，是一個有待地方積極探索的挑戰。

　　其次是發債額度的合理確定與分配。在新政的框架下，包括存量債替換在內的發債額度，是地方政府發債數量的天花板。額度的確定，直接決定了各級政府當年可以獲取的債務資金量，因此是否符合地方真實需要就是關鍵。額度過高，地方政府舉債過多，加大債務風險﹔額度過低，滿足不了地方政府的資金需求，影響經濟發展和民生改善。額度按照何種規則分配到省級政府，省級政府又按照何種規則將債務資金分配到下級政府，將直接會引導地方或下級政府的行為。

　　其三是如何對地方融資平台的轉型及其他違法違規融資方式進行監管。按照國發43號文 “剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務”的要求，全國7000多家融資平台公司要做好清理轉型工作，不能作為地方政府舉債的融資平台。

　　地方融資平台公司轉向何方？其未來的業務模式是什麼？這些問題都需要進行探索。同時，在地方債新政框架下，公開市場發債是地方政府舉債的唯一通道。地方政府是否還會創新其他的融資方式，如何及時識別進行應對？公開市場發債是否可能出現違法違規舉債、違規使用政府債務資金、違規擔保等情形？

　　其四是如何有效推廣政府和社會資本合作模式(PPP)。當前我國尚處於基礎設施建設高峰期，所需資金量巨大。按照審計署全國政府債務審計數據推算，自2009年以來，每年新增地方政府性債務中，需要地方政府擔負償還職責(含擔保、救助按比例折算部分)的債務都達1萬億以上，多數年份在1.5萬億以上。而2015年預算報告中安排的新增地方政府債務僅為數千億，與前5年相比，規模大幅壓縮，顯然不能單靠此滿足地方基礎設施建設資金需求。

　　作為地方政府債務管理的重要組成部分，新政要求積極推廣使用PPP模式，調動社會資本投入到基礎設施建設項目中。債務由按PPP模式組成的特殊目的公司承擔，地方政府僅需按需要確定項目的年度補助資金。PPP模式的思路，除去用於新增基礎設施建設項目之外，還可用於出售部分已完成的基礎設施項目，優化削減存量債務。

　　如何調整工作思路，大力推廣PPP模式，進而減少地方舉債壓力，是地方債新政有效運行的第四重挑戰。《意見》中也要求2015年“出台在公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作模式的指導意見”，進一步規范、推進PPP模式。

　　其五是地方債發行如何與金融市場良性互動。地方債發行管理與國債一樣，是財政政策與貨幣政策相結合的關鍵點。地方債的風險，也是金融風險。今年上半年的情況已表明，不關注金融市場的反應，地方債新政的推行困難重重。因此，未來應強化財政部門和金融部門的溝通和協調，建立經常性機制，共同搞好地方債的發行和管理，控制金融風險和財政風險，以發揮好財政政策和貨幣政策協調配合的功能。