北京公辦養老院逐步民營化 能解決“一床難求”嗎

　　今后，北京市的公辦養老機構將逐步實現民營。

　　隨著《北京市養老機構公建民營實施辦法》《北京市公辦養老機構入住及評估管理辦法》和《北京市公辦養老機構收費管理暫行辦法》三個配套文件發布實施，北京市215家公辦養老機構將逐步實現民營，包括市屬公辦公營養老院也將在今年選取試點進行民營改革。

　　北京215家公辦養老院逐步民營化

　　根據新規，今后隻有政府供養保障對象、困境家庭保障對象、優待服務保障對象、計劃生育困難家庭中失能或70周歲以上的老年人方可入住公辦養老機構，其他失能或高齡的老年人可以到非公辦公營養老機構申請入住。

　　北京市民政局副局長、新聞發言人李紅兵表示，公辦養老機構主要包括公辦公營、公辦民營、公建民營三類，在本市的400家養老機構中，這三類共有215家。

　　中國青年報記者了解到，根據8月1日起施行的《北京市養老機構公建民營實施辦法》，北京市所有政府擁有所有權但尚未投入運營的新建養老設施，將逐步交由企業、社會組織或個人進行運營。

　　“此次出台的《北京市養老機構公建民營實施辦法》主要指未來新建的公辦養老機構，在運營上引入社會力量。”北京師范大學中國公益研究院養老研究中心高級分析員成緋緋說。

　　公建民營是指政府通過承包、委托、聯合經營等方式將政府擁有所有權，但尚未投入運營的新建養老設施，運營權交由企業、社會組織或者是個人的一種運營模式。

　　根據這個新的辦法，四類養老院原則上可以實施公建民營，其中第一類包括各級政府作為投資主體新建或購置的養老設施﹔第二類包括各級政府以部分固定資產作為投資，吸引社會資本建設，約定期限后所有權歸屬政府所有的養老設施﹔第三類是新建居民區按照規定配建並且移交給民政部門的養老設施﹔最后一類包括利用政府其他設施改建的養老設施。

　　李紅兵說，今后所有的公建養老院都要逐步地實現民營。實現公建民營的養老機構應當承擔社會公共服務職能，在優先接收有入住需求的基本養老服務保障對象基礎之上向北京市失能或者是高齡社會老年人開放，注重社會效益與經濟效益的平衡，為老年人提供更加優質、完善、完全的服務。

　　一直以來，民營養老院受地價貴、房租高的制約，發展困難﹔而公辦養老院則不需要考慮這些，所以價格較低，並且人員穩定。

　　那麼，公辦養老院為什麼還要進行民營改革呢？成緋緋告訴記者，中國公益研究院受北京市民政局委托對200多家公辦養老機構逐一走訪，主要從養老機構的設立准入、建設、運營管理、醫養結合情況，以及居家養老服務輻射等多個方面進行調研。

　　“部分公辦養老機構在實現民營化以前存在運營活力不足，專業化程度低等問題。”成緋緋說，民營化主要在於通過招標等形式引入專業化的社會力量，利用市場機制促進管理和服務水平的提升。

　　當前，北京很多公辦養老院一直是“一床難求”，想進入北京第一福利院這樣的公辦公營養老院是一件很難的事情。這樣的現象，在業內被認為是公辦養老院的職能定位不明確、管理體制僵化、資源分配與利用不均衡造成的。

　　因此，北京市公辦公營養老院進行市場化改革，被業內認為是一次政府主動退出市場讓位給民營養老機構的舉措。

　　成緋緋告訴記者，公辦養老機構的運營狀況不盡相同，公辦養老機構多數為自收自支的事業單位，機構工作人員沒有事業單位人員編制，要通過運營收入維持基本運轉。因此，一些機構運營較好，而另一些機構由於收住老人較少、床位閑置率高，運營情況較差，需要政府補貼。進行民營改革並非一刀切，主要是對這些運營較差的機構進行民營化改革，提高自身運營能力，同時減輕政府負擔。

　　北京市海澱區羊坊店有色金屬社區托老所是一家民營養老機構，該養老院負責人徐建新告訴記者，公辦民營擴大了民營養老院服務，如果公辦的運轉好了，民營機構參與起來會更方便。同時公辦養老院引入民營資本和管理方式，也能擴大公辦養老院的規模。

　　北京市豐台區彩虹城社區托老所也是一家民營養老院，經營這家養老院的杜雪麗告訴中國青年報記者：“實行公辦養老機構民營化改革，有利於打破人們對民營養老機構的偏見。以后不論公辦還是民營，養老院比的是誰的服務做得好。”

　　建立養老機構分類管理和評估機制

　　中國老齡科學研究中心老齡經濟與產業研究所副所長王莉莉認為，公辦養老院最早是福利院、敬老院，定位是福利性的。隨著我國在2000年進入老齡社會，國家提出了社會福利社會化，原來的福利院、養老院、敬老院也可以收住社會上的老人，公辦養老機構開始逐漸面向社會。

　　與此同時，老齡化的趨勢讓養老服務需求不斷上升，原來的公辦養老機構在數量上、服務質量上，滿足不了增長的養老服務需求，必須讓社會資本進入到市場中來。

　　成緋緋告訴記者，公辦養老院“一床難求”的問題主要集中在市區，這些地方交通便利、醫療資源集中、老齡化程度高、老年人較能接受新的養老觀念、社會養老需求大。由於公辦養老機構價格比同等水平的民營養老院低，而且老人對政府辦的養老機構更加信任，所以“一床難求”問題比較突出。

　　“目前市區裡的公辦養老機構床位總量有限，民營化主要是激發養老機構的活力，提高運營管理專業化水平，通過市場機制提高公辦養老機構的服務。”成緋緋分析，解決“一床難求”的問題，一方面是要在老年人需求大的地區新建養老機構，另一方面通過改善和提高社區居家養老服務設施和服務組織的服務水平，讓更多老人在家就可以享受到專業化服務。

　　實際上，公辦養老機構作為政府履行公共服務職能的重要載體，其核心職能是保基本、托底線，其服務對象應該是政府的托底保障對象和部分特殊困難老年人，主要是三無、五保、高齡、失能、經濟困難的特殊老年群體。

　　“現在公辦養老院定位不准，對收住社會老年人沒有明確的身體狀況、經濟狀況的界定，導致一些低齡、健康、經濟條件較好的社會老年人入住公辦養老機構。”王莉莉說。

　　中國老齡科學研究中心近期發布的《中國養老機構發展研究報告》認為，養老機構缺乏明確的分類管理制度是造成目前我國養老機構管理粗放的一個主要原因。

　　這份報告課題組副組長王莉莉告訴中國青年報記者，建立健全養老機構的分類管理制度，一是要盡快明確公辦養老機構的定位與服務對象標准，哪些老人可以享受政府購買的公辦養老機構服務，要有明確的標准。她建議，建立全國統一的老年人入住養老機構評估標准，包括身體狀況評估標准、經濟狀況評估標准和政府購買養老服務標准等，從健康狀況、經濟狀況兩個方面界定政府購買服務的對象，以及公辦養老機構和民營養老機構的不同功能定位和服務對象。

　　二是要盡快建立健全養老機構分類標准和第三方評估機制，根據不同類型養老機構的入住對象和服務內容需求等，將養老機構劃分為自理型養老機構、助養型養老機構、養護型養老機構三類，根據不同養老機構的服務范圍，確定不同的監管標准。

　　能否吸引民營資本接盤公辦養老機構

　　當前，公辦養老機構在運行方式上存在著福利化與市場化並行的局面，公辦養老機構和民營養老機構之間也互相競爭。

　　盡管有競爭，但養老市場很大。數據顯示，2014年北京市常住人口2151.6萬人，戶籍人口為1333.4萬。在京居住的非京籍人口佔常住人口比重從2013年的38%，上升到2014年的38.1%。

　　戶籍人口中，60歲及以上老年人口為301萬人，佔22.6%﹔65歲及以上老年人口204.3萬人，佔戶籍人口的15.3%。這意味著，5個北京人中，至少有1個是60歲以上老人。

　　面對如此龐大的老年人群，養老產業本該發展很快、盈利很快，但事實上，養老產業是一個投資周期長盈利慢的產業。這主要是因為養老機構投資需要解決土地和房屋問題，而城市的地價貴、房價高，令一些養老機構無力承擔。

　　“但公辦養老機構享受政府在土地、房屋、設施、人員、資金等多方面的支持。”王莉莉說，公辦養老機構的服務是政府定價，相對較低﹔而民營養老機構服務是市場定價，相對較高。

　　再加上居民對於公辦養老機構信任度相對較高，這就使得整體上公辦養老機構在和民營養老機構的競爭中優勢明顯。而這次公辦養老院逐步實現民營，無疑是政府將市場的奶酪分給了民營資本。

　　養老產業專家張愷悌指出，在北京，養老機構的床位空置率在40%左右，資源並沒有那麼緊缺。但同時又存在著“一床難求”的情況。

　　事實上，政府也意識到這一點。據了解，此次公辦公營養老機構的民營化改革將主要以兩種類型作為主要探索方向，一種是整個養老院全部實施公辦民營改革，徹底將原有的運營單位交由民營資本﹔另一種是把原有公辦公營養老機構內部中的部分區域或功能，交由社會專業力量來承接。

　　北京市民政局相關負責人向媒體介紹，公辦養老機構改革后，將分類對待排隊的老人，即對於失能、高齡老人將優先考慮。改革后的公辦養老院，基本養老服務保障對象的收費項目收費標准，按照保障對象分類收費原則，由養老機構所有權方與運營方協議確定﹔接收基本養老服務保障對象以外的老年人，收費標准實行市場調節價管理，收費標准向上級民政部門報備后實施。膳食費、個性化服務費等非基本養老服務收費項目實行市場調節價管理，由養老機構按照非營利原則自行定價，向上級民政部門報備后實施。醫療護理和康復服務費執行本市醫療項目收費和醫療保險基金等有關規定。

　　此外，今后將不再對進行民營的公建養老機構收取租金，而改為留存風險保障金和管理發展資金，即將養老機構的盈利轉化為繼續支持養老機構的改善和發展。

　　成緋緋說，公辦民營以及公建民營在程序上，多數還是通過招標的形式確定運營單位，在運營前，機構所有權方和運營方在收益分配、責任分擔方面都會進行協商，雙方在意願一致的情況下會簽署協議，確定具體的公辦(建)民營的方式。

　　“目前北京200多家機構中已經有幾十家運營較好的公辦(建)民營機構。”成緋緋提示，民營資本在進行投標前需要綜合評估公辦養老機構周邊老人需求、交通、醫療等資源情況，從而保証入住率以保障收支平衡並產生結余。

　　“公辦養老機構不跟民營養老機構競爭了”，王莉莉說，政府公建民營最大的好處在於保障了場地和房屋。而之前民營養老機構最大的負擔恰是土地成本和房屋成本。

　　“政府把這兩塊成本先投入了，說白了就是搭好台子，來請民營資本唱戲。”王莉莉說，現在有非常多的團隊能夠勝任養老機構的運營和市場化操作。這會吸引很多民營資本進來，一些民營資本也願意參與到這次改革中，相當於把市場佔下來了，未來養老機構必定是大型集團的連鎖化、品牌化、專業化。

　　王莉莉分析，政府願意主動退出，一是政府兜不過來這麼多的養老服務需求，二是政府要發展服務業帶動經濟，政府退出是為了讓民營資本進入市場唱主角、挑大梁。“政府投資運營，以事業單位的形式運作養老機構不符合現在市場規律。國家在‘十二五’期間就提出來要發展養老服務業，鼓勵民間資本，包括國外資本投入到養老服務市場中，單靠政府的公辦養老院不可能把所有老年人的養老服務需求都包攬下來。”

　　《養老機構設立許可辦法》明確許可外國組織可以獨資或者合資設立養老機構。廣東省專門出台了鼓勵港澳養老服務機構的政策，允許港澳服務提供者在廣東以民辦非企業單位形式開辦養老服務機構、開展居家養老服務。

　　此外，金融機構支持養老服務市場發展的趨勢也更加明顯。2012年9月，國家開發銀行與民政部簽署了《支持社會養老服務體系建設規劃合作協議》。未來5年，國家開發銀行還將在社會養老服務產業建設方面，每年提供大約150億元的信貸支持。

　　另外，從政府職能定位來看，政府要從養老市場中退出來。道理很簡單，政府提供的公辦養老機構肯定滿足不了市場需求，隻能是交給市場來做。王莉莉說，政府更多地在政策、金融、管理、標准、評估方面來支持民營養老機構的發展。

　　採訪中，不少民營養老機構負責人告訴記者，醫療、康復護理是老年人的剛性需求，盡管盈利周期長，但並不是說沒有盈利空間，投資的時候考察養老機構附近老年人口的數量、房價、交通、醫院情況，做好充分的市場調查。針對不同的人群，實行差異化服務是可以盈利的。為了防控風險，投資者在向銀行貸款時，需要寫出投資計劃，預期收益，以及可能遇到的風險，做好全盤考慮。達到這些標准銀行再放款，投資者也會少走彎路。記者 郝帥 實習生 陳勇熙