養老保險統籌層次低隱藏巨大財政風險 亟待提高

　　到七月一日，《社會保險法》已實施兩周年了。這兩年，形勢發展很快，對養老保險制度提出了很多新挑戰。提高養老保險統籌層次無疑最具急迫性。

　　統籌層次低隱藏巨大財政風險

　　第一，由於社保制度地方割據，影響了人口的自由流動，尤其是廣大農民工﹔第二，社保基金地方割據，影響集中投資，多元化投資體制難以建立起來，隻能全部存入財政專戶，享有同期活期銀行存款的利息，導致未來支付能力嚴重受損，進而影響到養老金待遇水平的提高﹔第三，統籌層次低下，在地區之間存在較大差異性，贍養率較高和經濟發展較為落后的地區當期收不抵支，於是，各級財政不得不出面給予補貼，且補貼總額逐年增加，2012年的補貼2648億元，2011年是2272億元，2010年是1954億元，加大了財政的負擔，形成了宏觀資金運用低效。因為在財政給予大量補貼的同時，每年養老保險基金又形成較大規模的結余，例如，2012年當年結余4444億元，2011年 是4132億 元 ，2010年 是2839億元，等於每年的財政轉移支付“置換”成養老保險基金的當年結余，而這些結余則存放在財政專戶裡不能動，隻能享受不到2%的活期存款利息，遠低於C PI，形成負利息收入。此外，統籌層次低還導致政策不統一，碎片化嚴重等諸多問題。

　　統籌層次低還為地方債務危機增添了不確定性，使之具有加劇的可能性。審計署剛剛公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示，截止2012年底，36個地方政府本級政府性債務已達3.85萬億元。全國地方政府舉債規模總額有幾個版本：2011年審計署公布的公告是10.7萬億元﹔有科研單位公布的數據是18萬億元﹔今年4月博鰲論壇上，財政部前部長項懷誠認為，地方債務大約為20萬億元左右。

　　有課題研究認為，在不改革的情況下，中國財政面臨的壓力有四個，即養老、醫療、環保和鐵路債等，這四項裡，前兩項是人口老齡化引致的。因為在老齡化條件下，養老金的支付和長期照護支出將不得不擴大規模。據測算，在不改革的情況下，中國政府的債務佔G D P的比重在2040年會達到45%，到2050年會達到160%。屆時，當年的收支缺口會越來越大。

　　如果統籌層次不能提高，地方政府的道德風險就有可能將某些潛在的養老隱性債務風險予以擴大，以滿足當期支付，這等於擴大了地方政府或有債務的規模，甚至大肆舉債以應付當期養老金支付。這樣的話，不但不可能將土地價格壓下來，反而會使地方政府陷入巨大的債務危機之中。

　　如果說“賣地”是支撐地方財政的一個命脈的話，那麼，很多地方將養老保險費“補繳”作為支撐地方支付當期養老金一個法寶。所謂補繳，就是指有些地方政府臨時發文，以較低的“價格”將臨近退休人員納入到制度之中，以“解”當期支付養老金的燃眉之急。2011年，全國補繳收入為1482億元，佔全國繳費收入的11.62%，就是說，十分之一左右的繳費收入是由“補繳”形成的。未來養老金支付缺口毫無疑問作為隱性債務將留給后任政府，那時，這些隱性債務必將顯性化，成為地方政府債務危機的“重要貢獻”。提高統籌層次，明晰養老保險的責任，地方政府將再也不可能從事任何基金的支出或收入活動，從而切斷了地方政府道德風險的根源，有利於解決地方債務危機問題。

　　22年統籌層次未有實質性進步

　　但是當前，除了直轄市和個別省份之外，中國真正實現省級統籌的省份寥寥無幾，更不要說全國統籌。為什麼省級統籌都這麼難呢？

　　有人認為是富裕地區反對，現實中確實存在某些富裕地區不願把錢上交，對提高統籌層次有抵觸情緒的問題。但這只是問題的一半，隻適用於有結余的省份。現實的情況是，還一半的省份收不抵支，年年有缺口，他們非常願意提高統籌層次，這樣就等於矛盾上交。

　　所以，另一半更主要原因是“上一級政府”，無論是發達地區還是不發達地區都在推諉，不願意把統籌層次提高到“我”這個層級，不願意承擔養老保障的終極責任。這樣既可將資金留在本地區內，同時，“我”這一級又沒有最終的責任。隻要統籌層次比“我”(省級)低，“我”(省級)就有權繼續讓“我”的下一級政府永遠承擔養老保障的統籌責任。1991年國務院就頒布的《關於企業職工養老保險制度改革的決定》(國發33號)，指出“尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創造條件，由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”。但是，22年過去了，統籌層次依然沒有實質性進步。

　　造成“上一級政府”推諉的原因可能有很多，主要有兩個。

　　第一，由基本養老保險制度設計決定。現行養老保險制度的社會統籌部分是“現收現付制”。在經濟社會二元結構下，統籌層次越高，越不利於制度的財務平衡，信息就越不對稱，很容易出現逆向選擇。具體說就是，一旦提高統籌層次，下級政府的積極性會下降，基金征繳收入就容易減少，同時，養老金支出就容易擴大。比如，某市退休人員是100萬，一旦提高到省級統籌，可能一夜之間就變成110萬，各省市如果都出現這種虛報的道德風險，領取養老金的人數將大大增多，也就意味著支出增加。這“一多一少”可能會導致制度收支出現逆轉，所形成的缺口最終仍需財政來填補。所以，在外部經濟發展失衡條件下，統籌層次低有低的好處。

　　第二，財政分灶吃飯體制下養老保險制度財權事權不明晰。《社會保險法》規定，縣級以上財政均有義務補貼養老保險，這樣，省、市(地)、縣三級政府都可以轉移支付，加上中央政府，等於四級政府都有責任。其實，這又等於很模糊。四級政府都想逃避責任，同時，又都想管理基金。最終，隻能是以管理繳費形成的養老基金作為條件，把統籌責任放在“下級”身上吧。於是，統籌層次就成了一個博弈的結果，統籌層次低就保留到了現在。

　　目標是實現中央水平的統籌層次

　　養老金制度是中央政府的責任，任何一個國家都一樣，還沒有一個國家是由地方政府征收，地方政府發放的。基本養老保險的舉辦人隻能是中央政府，而不是地方政府，這一點是沒有任何含糊。所以，在中國，應該明確實現中央水平的統籌層次。《社會保險法》明確規定，養老保險制度應該實行全國水平的統籌，其他險種實現省級統籌。

　　既然“上一級政府”向“下一級政府”推諉統籌層次的原因有兩個，解決這兩個問題的辦法也有兩個。

　　第一，解決社會統籌與二元經濟社會結構的沖突問題。比如，可採取改變制度結構的辦法來規避道德風險，加強多繳多得的激勵因素，擴大名義賬戶的比例等等，但更多地表現為政治問題，隻要政治的和行政的指令強制執行，還是能夠執行下去的，政府會有很多風險防范的措施。一步一步地從省級統籌到全國統籌更穩妥，但一步到位實現在全國統籌也不是沒有可行性的。

　　1935年美國通過《社會保險法》時，二元經濟結構也十分明顯。從城市化率看，1935年美國城鎮化率大概是55%左右，與今天中國差不多﹔從二元結構情況看，發達的核心工業地帶從波士頓和巴爾的摩開始，向西一直延伸到聖·路易斯和聖·保羅，幾乎集中了所有的制造業和社會財富，紡織城、鋼鐵城、制鞋城、陶瓷城等，幾乎聚集了全國三分之二的城鎮人口﹔相比之下，欠發達地區是以提供棉花、木材、礦石、牛肉等初級產品為主的廣袤的南方大平原和西部地區，由此形成了美國初級產品和制造產品的商品交換二元格局。它與今天我國的東、中、西部地區的二元結構有很多相似之處。美國建立的制度就是D B型現收現付制，但美國人還是堅持下來了﹔從經濟發展水平看，美國1935年人口為1.272億，按1992年價格計算，當時的G D P總量為6984億美元(時價731億美元)，人均G D P僅為5488美元(時價575美元)，跟中國今天的發展水平也差不多。所以，關於“上一級政府”推諉的動機還是可以遏制的，還沒到房地產價格的程度。

　　第二，既然認識到由於權責不清，缺乏立法，造成上級欺負下級的現象，所以，有必要分清責任，厘清邊界，把養老金的事權和財權統一起來。省級統籌無疑是一個過渡，全國統籌才是目標。

　　當務之急是要以立法的名義，將中央政府的養老責任明確起來，財權也全部劃到中央政府手裡，由中央政府負責管理養老保險繳費的資金，這樣，縣級以上政府就無須將養老保險納入社會發展規劃，縣級政府也無須“給予必要的經費支持”了，地方政府不管征收，全部上繳中央，責任由中央來承擔。否則，沒有這些明確的責任劃分，提高統籌層次將永遠是葉公好龍。

　　(作者系中國社科院世界社保研究中心主任)