统筹层次偏低是养老保险问题多的根源

　　近日，中国社会科学院世界社保研究中心在京发布了《中国养老金发展报告2012》。报告显示，在32个统筹单位中(31个省加上新疆兵团)，剔除财政补贴，2011年城镇基本养老保险基金收不抵支的省份达到14个，收支缺口达到767亿元。

　　一方面养老基金高速增长，一方面半数省份收不抵支，应如何看待这样的现状？如何应对如此复杂的局面？解决的根本途径是什么？近日，《经济参考报》记者带着这些问题专访了该报告的主编，中国社科院世界社保研究中心主任、中国社科智讯专家郑秉文。

　　《经济参考报》：目前中国城镇职工基本养老保险制度的一个悖论：一方面基金快速增长，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除财政补贴之后，却有半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支。那么，造成中国城镇职工基本养老保险财务状况如此失衡的主要原因是什么？

　　郑秉文：我认为，主要原因有四个，即各个地区之间不同历史债务、制度赡养率、经济发展状况、劳动力跨区域流动等。

　　首先，各地历史欠账不同。在制度建立之初，各个省份已退休的“老人”和工作的“中人”的比例存在着较大差异，养老金水平也存在差异。重要的是，老工业基地和工业基础比较好的省份的负担要远远大于其他省份，因为国有企业和集体所有制企业比重较高，他们成为制度建立之初的主体。在建立制度之初，由于政府没有采取发行认购债券等方式对各省份的历史欠债加以确认，并把它们与新制度隔离开来，所以，制度的初始状态的差异性一开始就决定了各地养老保险制度财务状况也必然存在差异性。

　　其次，各地制度赡养率不同。凡是收不抵支的省份，基本都是制度赡养率较高的省份。广东、江苏、北京、山东、浙江等拥有大量当期结余的省份，企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率几乎都处于较低的水平；而辽宁、黑龙江、天津、吉林等严重收不抵支的省份，企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率基本上处于较高的水平。各省人口年龄结构的巨大差异是导致其制度赡养率不同的原因之一。

　　再次，各地发展状况不同。地区经济发展水平的差异是影响各个省份城镇职工基本养老保险财务状况主要的直接原因之一。改革开放以来，经济增长较快的省份，其工资增长速度也较快，因而以工资为基数征缴的基本养老保险收入也会更快地增长;其次，在经济发展水平较高的省份，其地方财力往往较为雄厚，在“分灶吃饭”的财政体制下，城镇职工养老保险制度实行较低的费率，一般可获得较多的补贴，企业竞争环境较好，从而形成良性循环。而经济增长速度较慢或经济发展水平较低的省份则呈现相反的情况，很有可能陷入恶性循环。与此同时，各省的缴费率差异很大。

　　最后，劳动力跨区域流动的结果。在改革开放的过程中，地区经济发展水平差距逐渐显现，大规模的劳动力跨区域流动随之产生。劳动力跨区域流动的突出反映就是外出农民工数量急剧增加。大规模的劳动力跨区流动对各省城镇职工基本养老保险制度的财务状况具有不可估量的重要影响。对于经济较发达地区，青壮年劳动力是净流入的，而且外来务工者参保率较高，因而会“稀释”城镇职工基本养老保险制度赡养率;但是，对于经济欠发达地区，青壮年劳动力是净流出的，而且外来务工者参保率较低，因而会“抬高”城镇职工基本养老保险制度赡养率。

　　《经济参考报》：应如何看待和评估半数省份养老保险制度收不抵支的现状？

　　郑秉文：前述关于导致基本养老保险财务状况失衡的四个因素是全国普遍存在的。因此，养老保险基金的支付能力存在差异性，这是必然的。即使在基金规模最大的广东省也存在着十分明显的失衡趋势，粤北养老保险财务状况十分糟糕，甚至需要补贴，而珠三角的财务状况就非常好。关键在于基金的收支核算层级，即统筹层次的问题。

　　在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次越低，养老保险财务失衡地区的“外在化”结果就越需要外部的财政补贴；相反，统筹层次越高，养老保险制度失衡地区的“内在化”结果就无需财政补贴。例如，如果目前养老保险制度实行的是全国水平的统筹层次，半数省份收不抵支的问题自然就被养老保险制度内在化了，否则，收不抵支的半数省份就必须从制度以外获得财政转移支付。于是，半数省份养老保险制度收不抵支的事实，对于目前还没有实现全国水平的统筹层次而言，就是有意义的了。它意味着，一方面，广东等17个统筹单位积累的余额逐年提高，基金规模不断膨胀，但却不能用于横向调剂；另一方面，15个收不抵支的省份需要财政补贴，用于保证当期养老金的发放这就为财政带来了压力。但是，如果实现了全国统筹，15个收不抵支的省份的资金缺口就可以在全国范围内予以“内在化”，而无需财政补贴。

　　但是，由于中国养老保险制度始终没有实现全国统筹，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。1998-2010年养老保险制度的财政补贴逐年增加，到2010年已累计高达1万多亿元，占当年年末1.54万亿元累计余额的2/3;占G D P比重逐年提高，从1998年占G D P的0.03%提高到2010年的0.57%。此外，如果养老保险基金投资效率低下，就意味着财政资金宏观运用效率低下，例如，2010和2011年养老保险基金投资回报率不到2%，远远没有跑赢3 .3%和5.6%的通胀率。

　　所以，半数省份收不抵支的事实意味着，提高统筹层次是非常重要的。所谓统筹层次，是指养老保险缴费收入资金流的收入、支出、管理与核算的层级。虽然我们曾宣称全国都实现了省级统筹，但事实上，只有4-5个省份的资金流收支核算层级实现了真正意义上的省级管理，而绝大部分养老保险的统筹层次是县、市级，全国的统筹单位大约2000多个。因此，虽然有关方面曾宣布说2012年将实现全国统筹，但要在2012年实现资金流的全国水平的统筹管理，那是不可能的。

　　《经济参考报》：既然现在问题已经很严重，应如何解决半数省份收不抵支的问题？

　　郑秉文：解决半数省份收不抵支的问题有两层含义：一是指提高这些省份养老保险制度的财务支付能力。比如，扩大覆盖面，加强征缴力度，控制提前退休人数规模等等。毫无疑问，这些措施是杯水车薪，不能从根本上解决这些省份的养老保险财务可持续性问题。二是指解决半数省份收不抵支的根本途径问题。很显然，在不考虑财政补贴的情况下提高养老保险制度的统筹层次是解决这些省份养老保险财务可持续性的根本途径。

　　就世界各国养老保险制度来看，中国养老保险制度几乎是唯一一个没有实现全国统筹的制度。实行全国统筹是中国养老保险制度发展的必然趋势，它不仅可以彻底解决养老保险财务能力的区域差异与失衡问题，而且还可彻底解决参保人养老保险关系异地转移接续和全国劳动力流动障碍。可以说，统筹层次低下是当今养老保险制度存在很多问题的根源之一。

　　十几年来，中央政府历次颁发的规范性文件均对加快提高统筹层次提出要求。例如，早在1991年发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发33号)就指出，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。

　　但是，20多年过去了，目前城镇职工基本养老保险统筹层次与1991年时的统筹层次基本一样，还是以市、县统筹为主。统筹层次之所以始终没有提高，主要原因有二：一是在统账结合的制度架构中，社会统筹部分实行的是D B型现收现付制，在经济发展水平很不平衡的外部条件下，统筹层次越高，制度收入减少和制度支出增加的道德风险和财务风险就越大，即统筹层次越高，就越不利于制度的财务平衡，逆向选择的结果将有可能致使收不抵支成为常态;二是在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次提高到哪一级，哪一级政府实际就成为最终的财务负责人，所以，为了调动县市级政府的财政积极性和发挥他们的征缴作用，在资金流的收支核算与管理上，省级政府宁可保持以县市统筹层次为主的基本格局。

　　总之，在统账结合的制度架构不变的条件下，统筹层次难以提高到全国水平，甚至目前就连省级也没达到。所以，对收不抵支的省份来讲，他们当期的支付缺口只能由财政转移支付予以解决；进而，养老基金的规模将继续呈较快增长趋势。因此，养老基金的保值增值压力将与日俱增，改革养老基金投资体制，以最大限度地提高财政补贴资金的运用效率迫在眉睫。

　　《经济参考报》：您已经提到了，统筹层次低是当今养老保险制度存在很多问题的根源之一。具体政策建议是什么？

　　郑秉文：目前由社会统筹与个人账户简单相加的部分积累制遇到了统筹层次低下的“死结”，如不对制度架构进行改造，上述统筹层次低下派生出来的诸多困难短期内不可能得到解决。所以，我们建议建立一个中国特色的“记账式”制度(N D C)，其具体政策含义是：

　　第一，将个人缴费8%和单位缴费20%全部划入个人账户，归个人所有，从而可一举消除实现全国统筹的来自地方政府的无限责任，进而跨越“分灶吃饭”的财政体制障碍，克服地区发展不平衡的道德风险和逆向选择，资金上解渠道一步到位，直接从目前的县、市统筹提高到全国统筹水平。

　　第二，雇主和雇员双方缴费全部划入个人账户并实行全国统筹之后，在待遇给付上，采取的是D C型积累制的记发公式，缴费与收益是紧密相联、多缴多得的精算中性关系，个人账户将成为养老金记发的唯一依据。

　　第三，在全国统筹下，不仅半数省份收不抵支的资金缺口将被全国范围的养老保险制度内在化，而且，地区间养老保险财务支付能力的差别将逐渐被完全精算中性的个人账户所替代。

　　第四，在融资方式上实行的是现收现付制即名义账户制，不但无需转型成本，而且经测算，在未来60年里，基金累计规模始终在相当于工资总额的8%以上，这意味着8%的个人账户已经“做实”，部分积累制已经实现，但无需量化到个人账户里，而是与没有做实的部分进行“混合管理”，个人账户中做实的部分与虚拟的部分混合起来。

　　第五，中央政府对养老基金实行多元化、市场化和国际化的集中投资管理体制，账户利率采取的不是“真实利率”，而是全国统一的、固定的8%的“公布利率”，这是一个具有相当激励作用的、类似银行的制度设计。

　　第六，参保人在退休之前实行的是模拟的D C型积累制；在退休之后则换算成一个终身的年金产品，资金来自现收现付的参保人缴费。由于精算中性的制度设计跨越了空间上城乡二元结构的差别，所以，城镇和农村、企业和公务员事业单位均可实行同一个制度。