特大城市，人口能够控制吗？（民生视线）

大量人口涌入大城市，对城市基础设施带来巨大压力。图为下班高峰时广州地铁站外拥挤的人群。 　　人民视觉

注：本表占全国比重的全国人口数据不包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的人口数。 　　宋嵩制图

　　处处要“与人较量”

　　外来人口大量涌入，为城市发展提供了劳动力支撑，但人口与资源环境的矛盾也日益凸显

　　坐地铁上班，车上人多得连个空隙都难找，常常要等两三趟才能挤上去，上了车也很不舒坦，卡在人缝里，动弹不得；

　　去餐馆吃饭，不管风味的、家常的，基本上稍有点名气的都要等位，为了吃一顿排上个把小时，再正常不过；

　　生病去医院，挂号好像“打仗”，好不容易进了医院，床位往往人满为患，头疼脑热只能被安排在走廊里输液；

　　看上了新房，有钱也不一定能买到，房子数量有限，想买的人太多，得按照开发商定下的规矩，预存一大笔定金，参与摇号；

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　　对于生活在北京的老百姓来说，现在自己的“衣食住行”似乎正变得处处要“与人较量”，而这与近年来首都人口“屡创新高”密不可分。北京市统计局9月17日公布的数据显示，2012年北京市常住人口已达2069.3万人，与2005年的1538万人相比，短短7年间增长了530多万人。

　　不只北京，人多也已成为上海、广州、深圳等大城市老百姓的共同感受。2012年，上海市常住人口达到2380万人，比2011年增加33万人。作为改革开放的窗口，深圳的人口也从改革开放之初的30万人迅速蹿升到2012年末的1054.74万人；广州的人口更是从第五次人口普查时的不到1000万人，迅速增长到“六普”时的1270多万人。

　　人口向大城市集聚并非中国独有。有研究指出，二战后，世界范围内城市化发展的总趋势是集中化、大型化。纽约人口从1950年的1234万，增长到2010年的2010万。东京都市圈1950年人口为1127万，到1965年翻了一番，2010年则增长到3693万。发展中国家大城市人口增长更为迅速，2010年，新德里人口达2194万，墨西哥城人口达2014万。

　　新增人口哪里来？

　　“大城市的人口规模增长，包括自然增长和机械增长两部分。流动人口的迁入，即机械增长是造成我国大城市人口激增的主要原因。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、社会与人口学院教授段成荣说。统计显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每六个人中就有一个是流动人口，而这其中很大一部分人进入了大城市。

　　外来人口的大量涌入，为城市发展注入了新鲜血液。以青壮年为主体的流动人口大量进入城市，在不同岗位上默默付出，改善了大城市人口的年龄结构，弥补了劳动力的不足，为城市的有序运转提供了有力支撑。

　　但人口的激增也同样引发了不少问题。人口与资源环境的矛盾日益凸显，水、电、气、热、煤等供应常年紧张；道路拥堵日益严重、公共基础设施不堪重负，一场小雨就可能造成全城拥堵；教育、医疗、住房、社会保障等公共服务也无法满足新增人口需求，带来许多社会矛盾；一些流动人口聚居区，居住环境恶劣，隐藏安全隐患。如何应对人口激增，已成为摆在大城市面前一道亟待破解的难题。

　　压力再大也要去大城市

　　人口涌入大城市，看重的是丰富的就业机会、较高的收入水平和大量的优质资源等，更多的是理性选择

　　“虽然工作压力很大，但我还是愿意留在上海，这里有实现梦想的沃土。”大学毕业后，来自东北的马骏就决定不回地级市的老家工作，而在上海一家旅行社干起了业务员，“现在一个月保底工资2500元，再加上提成，差不多5000多元，上海虽然竞争激烈，但是各种资源也多，软硬件条件都好，只要肯奋斗，肯定能闯出一片天地。”

　　马骏的心态代表了很多涌向大城市打工者的真实心理。“人人都想过好生活，所以在选择工作地点时，流动人口更倾向于比较收益高的城市。”南京师范大学人口研究所所长黄润龙说，当前我国正处于工业化、城镇化的快速发展期，大量人口涌向城市是大势所趋，而大城市有着诸多的突出优势，所以更容易吸引流动人口。

　　更多就业机会，是外来人口最看重的，有了工作就有了生存的基础。“我国区域发展很不平衡，大量优质资源集聚大城市，让这些地方具备了强劲的发展动力，能够提供更多的就业岗位。”中国社科院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌说，现在流动人口在大城市，只要肯出力，找到一份糊口的活并不是难事。统计显示,2012年北京市城镇新增就业43.89万人，上海也新增50万个就业岗位。

　　大城市的收入也有吸引力。很多人在农村干一年的收入，还不如大城市一个月。2012年全国农民工监测调查报告显示，在直辖市务工的农民工人均月收入水平2561元，比上年增加259元；在地级市和县级市务工的农民工月收入水平为2240元和2204元，分别增加229元和222元。大城市的务工收入水平和增加额都要高于中小城市的水平。

　　公共服务水平和大量优质资源，同样吸引着流动人口。黄润龙指出，大城市公共设施完善，好学校、好医院大量集聚，水电气路也都是高标准的，这是一般城市无法比拟的。国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究也为此提供了佐证：2010年北京市辖区人均财政支出为18892元，分别是北京外来人口主要输出地河北、山东和河南市辖区人均财政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。全国排名前50位的大学中，有9所在北京；截至2011年，北京共有51家三级医院，约占华北地区三级医院总数的24％。

　　此外，大城市相比中小城市更具包容性，这里不仅有昂贵的大餐，也有几块钱的盒饭；住不起高租金的楼房，还有城市周边廉价的平房可供选择，对于不同层次的外来人口来说，都能找到属于自己的生活方式。而且，大城市更讲法制、讲规矩，也更加公平公正公开，所以就更受外来人口的追捧。

　　失效的调控

　　特大城市人口数量屡屡突破规划目标。城市增容费、清理“三无人员”等行政色彩浓厚的调控措施屡遭诟病，“控制人口”目标本身也备受争议

　　人口数量的快速增长，让大城市感受到了前所未有的压力，各地纷纷采取不同措施控制人口规模，但人口数量突破规划目标的现象仍在大城市屡屡出现。

　　数据显示，2010 年底上海常住人口为2301.91 万人，大大超过了“十一五”规划中提出的 2010 年常住人口 1900万人的目标；2010 年底北京常住人口 1961.2 万人，提前 10 年突破《北京城市总体规划（2004—2020 年）》中确定的 2020 年1800 万人的目标。

　　“人口控制”节节败退，问题出在哪儿？有人说，根子在于调控人口规模没必要，更不可行。

　　“各国城市发展的历史表明, 人口聚集是城市化发展过程中必然要面对的普遍现象, 发展中国家、发达国家概莫能外。人口大量涌入，势必给城市的基础设施、居住环境和劳动就业等带来巨大压力，所以对人口规模进行调控有其必要性。”段成荣指出，莫斯科、巴黎、纽约、东京和首尔等国际性都市也都曾遭遇人口暴增的挑战，但是它们通过一系列措施对城市人口规模加以调控，缓解了压力，使城市步入有序、可持续的发展轨道。

　　但调控并不意味着采取强制手段限制外来人口。近年来我国一些城市政府连连出手，却仍难挡住人口激增的势头，专家们认为，问题的症结就在于这种调控总体上处于“无序状态”。

　　对整体和局部关系重视不够。任何一个城市，都不能离开所在国家及所在区域的整体经济、社会、人口发展状况来讨论自身的人口规模调控问题。段成荣说，“如果大城市所处的区域内存在巨大发展差异，大城市的经济社会发展一枝独秀而周边城市却相形见绌，比如京津冀地区，出了北京就能感受到显著的差距，这样的状况下，要想阻止流动人口迁入是非常困难的。” 

　　过度依赖行政手段调控人口。改革开放之前，户籍制度是限制农村居民进城的主要途径。但随着改革的深入，流动人口自由度不断提高，户籍渐渐失去了对人口流动的约束，这时调控理应转向依靠市场手段进行，但由于各地对大城市人口发展规律认识不足，城市增容费、“限购”、清理“三无人员”、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”等行政色彩浓厚的调控措施又相继出台，“这些措施虽然在短期取得了一定的效果，但是副作用很大，带来了新的矛盾，也为寻租提供了可能，手段看似严格，实际效果却很有限。”宋迎昌说。

　　调控目标设定和资源配置不协调。为缓解大城市人口压力，不少地方都提出要推动人口向郊区转移，比如北京，自1993年就确定了14个卫星城、29个中心镇和140多个建制镇的发展布局，计划将产业功能和人口向卫星城分流。但产业布局却没有围绕调控目标做出有效的调整，主要的就业机会、基础和公共设施仍大量集中在城市核心区，直接导致了人口居住空间与就业空间分离，造成大规模的人口朝夕性移动，加剧了城市运行的紊乱。 

　　让公共资源分配更均衡

　　只有大城市以外的广大地区同步发展起来，优质公共资源分配更加均衡，才有望真正减轻特大城市人口持续增长的压力

　　一面是不断涌入的人口，一面是日益严重的城市病，大城市的出路在哪里？

　　段成荣认为，城市是一个复杂的自然系统, 也是一个复杂的社会系统。城市管理和城市运营, 需要针对这个系统的高度复杂性, 综合考虑各方面要素，汇成合力。城市人口规模调控也需如此。

　　“人口问题的本质是发展问题。长期看，解决城市人口问题，关键是要消除区域发展中的不平衡现象，实现区域均衡协调发展。”段成荣提出，必须把调控人口规模的平台建立在全国范围内，促进公共资源在空间上的均衡分配，“只有大城市以外的广大地区也同步发展起来了，才能真正减轻人口持续增长的压力，实现人口有序流动。”

　　放眼世界，许多国家都已意识到缩小区域差距是疏解大城市人口压力的根本。资料显示，日本以减少人口过度集中为目标，制订了“全国综合开发计划”，以振兴地方经济，促进中小城市发展。为了缓解首尔的“城市病”，促进各地区均衡发展，韩国将行政首都搬迁至世宗市。

　　大城市人口增长，城市中心区压力最大。黄润龙认为，疏解大城市人口压力，也必须加大新城新区建设，引导人口从中心区向郊区转移。“过去新城建设失败，一个很重要的原因是缺乏产业基础，未来我们要积极引导中心城区产业向郊区新城迁移，夯实新城新区的产业基础，这样才能有效吸引人口向郊区迁移，避免‘睡城’的大量出现。”

　　“优质公共资源在主城区和新区之间的均等化配置也是避免人口过度流向城市中心区的关键因素。”宋迎昌说，纽约非常重视郊区公共服务设施建设，不仅政府直接进行大量投资，而且给予政策吸引和鼓励私人投资。同时，加强教育资源配置，1994年，纽约为每个郊区学生支出达9688美元，而城区仅为 8205 美元。伦敦也非常重视城乡协调发展，在早期就注重保护和发展农业，提高农民收入，完善社会保障制度，促进农民生活方式现代化，有效缓解了农民进城的压力。“通过完善大城市近郊及周边地区的交通、教育、医疗等公共设施和服务配置，可以有效减少周边居民对中心城市的依赖。”

　　此外，也有专家指出，目前大城市人口过度聚集，跟城市定位不清，追求功能齐全有很大关系。因此，要想有效减轻人口压力，还必须从规划层面赋予大城市更加清晰的定位，有所为有所不为，同时合理调整产业结构，以此引导包括人口在内的各类资源有序流动、合理配置。

　　“不管如何调控，都不意味着要用行政手段限制外来人口进城。” 段成荣强调。