分享到人人
分享到QQ空間2012年中央農村工作會議閉幕兩天后，關乎農民切身利益的《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》(下稱“修正案草案”)，終於進入全國人大審議階段。
12月24日，國務院提請十一屆全國人大常委會第三十次會議初次審議的土地管理法修正案草案，對“土地補償”作了重大修改——刪除了現行法第47條中按土地原有用途補償和30倍補償上限的規定。
近年來，有關農村土地管理制度改革以及農村征地補償中引發的問題得到社會廣泛關注。現行土地管理法第47條規定，征收土地按照被征地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。
國務院法制辦主任宋大涵昨日在作草案說明時說，關於農村土地管理制度改革，當前最突出的問題是在征地補償工作中存在著征地程序不完善，法定補償辦法存在缺陷，標准偏低且規定過死，被征地農民長遠生計保障不足，一些地方違法違規征地、強佔亂佔農民土地的現象時有發生，成為影響社會穩定的重要問題。應先集中精力解決好征地補償制度中存在的問題，對其他問題繼續抓緊研究，條件成熟形成方案后及時提請全國人大常委會審議。
“現行征地補償制度是由土地管理法確定的，最關鍵的條款是第47條。”宋大涵在作草案說明時說，“分兩步走，先集中精力對第47條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務院制定條例。”
修正案草案還增加了對征地農民的社會保障。在現行法第47條規定的土地補償、安置補助、青苗和地上附著物補償三項補償的基礎上，把住宅從地上附著物中單獨列出，並增加了社會保障補償。
“30倍上限”規定過死
此次修正案草案的修改亮點，除上述刪除“上限”和增加社會保障之外，還規定，補償資金不落實不得批准和實施征地﹔授權國務院制定征地補償安置具體辦法。
宋大涵在作草案說明時說，從補償原則看，原47條的規定在原用途基礎上按照年產值倍數補償，沒有綜合考慮土地年產值以外的其他因素，包括土地區位、供求關系以及土地對農民的就業和社會保障功能。從補償標准看，“30倍上限”規定過死，不適應不斷變化的經濟社會發展情況和各地不同情況。
現行土地管理法自1986年6月公布以來，歷經1988年12月第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第二次修正。
修正案草案第47條第一款明確規定：“征收農民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償”。
近年來，由於征地補償不到位及征地程序的不完善，各地出現多起因征地引起的社會事件。
12月16日的《財經》雜志報道，近年來頻頻發生的征地沖突，大部分皆因被征地農民對補償不滿而引起。《財經》援引國家信訪局統計稱，群體性上訪事件60%與土地有關，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。
宋大涵表示，改革征地制度遵循三條原則：正確處理工業化城鎮化建設和保護被征地農民合法權益、保護耕地的關系，更加突出保障被征地農民合法權益，促進城鎮化健康發展﹔正確處理政府依法征地和農民參與權、話語權的關系，更加嚴格地約束政府征地行為﹔正確處理統一性和差異性的關系，在法律確定征地補償基本原則的同時，充分考慮地區差異。
“補償費要平等談判”
對於此次修正案草案提及的“土地補償”新規，部分專家有不同看法。
中國老年科技工作者協會國土資源分會土地與環境專業委員會主任鄭振源指出，對於草案修改的給予農民征地“公平補償”，這也不能解決問題，對征地補償費的提高部分不足以消除征地與被征地之間的矛盾。
“現在征地時，雙方在征地費用上談不攏，強征強拆就出現了。要是談得攏，必須按照市場價格加以補償。這一條不能成立，將來征地補償永遠談不攏。因為被征地人看土地是按市場價格衡量的，征地方給不了那個數，就不可能是等價交換，農民就要吃虧。”鄭振源說。
“要按市場經濟等價交換的原則來確定土地補償費，而不是光提高補償費。”鄭振源表示，在征地時應允許農民提出意見，征地補償費要在平等談判中決定。
12月3日的《中國房地產報》援引中國農村工作領導小組辦公室主任陳錫文的話表示，“過多的補償”並不會給農民帶來太長久的利益。陳錫文對《中國房地產報》說，“農民永遠失去了土地，再也當不了農民，所以拿這塊地以前的產出來算這個賬，並不能保証農民未來的利益，這是一個機制的轉變。”
清華大學政治經濟研究中心主任蔡繼明同樣表示，農民應該享受土地的開發權，應該能夠自主地支配土地用途的轉變所帶來的好處。
“集體土地入市、縮小征地范圍應該寫到具體的土地征收條例中，但據我所知，將要出台的集體土地征收條例遠遠達不到這些要求。”鄭振源說。
確權登記發証“還不到位”
增加社會保障補償內容，是此次修正案草案的亮點之一。
新華社報道援引北京大學法學院副院長王錫鋅的看法稱，目前一些地方在土地財政的影響下，對土地的需求越來越旺盛，但是對征地帶來的社會成本沒有進行很好的擔當，具體表現在把集體土地征收變為建設用地獲得巨大的土地階差收益，但對於農民失去最根本的土地之后能獲得什麼樣的保障，並沒有具體措施。這次草案增加社會保障補償內容，就是著力解決土地城市化和農民城市化不匹配的問題，也體現出中央強調的城市化要追求質量的精神。
據宋大涵介紹，初步考慮在住房保障方面，對城市規劃區內的被征地農民提供國有土地上的房屋並發給房屋所有權証書，無法提供國有土地上房屋的按照市場價給予貨幣補償﹔城市規劃區外安排宅基地重建住房並按照新建房屋成本給予補償。在社會保障方面，給就業困難的被征地農民享受城鎮就業困難人員在就業指導、技能培訓和就業介紹等方面的優惠政策﹔在補償資金中增加社保補貼資金，記入被征地農民養老保險個人賬戶，使他們享受更高水平的養老保障。
中國人民大學公共管理學院副院長、土地問題專家嚴金明對早報記者表示，農民的土地被征用之后，原來沒有社會保障，農民等於失地又失業。
“原來的補償隻有土地補償費和安置補助費，並且這兩種費用總和不能超過這塊土地前三年平均產值的30倍，這是失地的補償，且補償標准太低。現在增加對農民的社會保障，等於是對其失業補償。”嚴金明稱，征地制度改革的核心是保障農民的生活不低於原有的生活水平，隻有給予失地農民社會保障，其長遠的生計才能得到保障。
鄭振源則表示，征地制度改革還要加強集體土地確權登記發証工作。
據鄭振源介紹，1985年國家土地管理局成立時，就已經開展土地登記發証工作。
“做了幾十年，還是沒有全部發下去，這是說不過去的。”鄭振源指出，農村集體各類土地的確權登記工作遇到了一些阻力，導致農民積極性不高，甚至是反對。
“土地管理法上有一條，每戶農民隻能有一處面積符合標准的宅基地，而這個面積標准是1982年定的，且標准定的很低，面積很小。1982年以前，農村已經有很多超過標准的宅基地，而且這些宅基地都是農民祖上傳下來的。現在隻給符合標准的宅基地發証，多余的那部分不給証。”鄭振源表示，土地和房子是農民的主要財產，征地時財產權的不等價交換，就是剝奪農民的財產權。
嚴金明表示，土地管理法改革是一個過程，需要一步步開展，目前先要做好農民各方面補償及保障工作。同時也要考慮，農民在土地價值升值中也應獲得收益。
“先補償安置后實施征地”
修正案草案還明確規定，征地必須按照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序。補償資金不落實的，不得批准和實施征地。
宋大涵表示，初步考慮按照修正案規定的原則和制度，細化並嚴格征地程序，加強對政府征地行為的約束，保証被征地農民在征地批准前和實施過程中的參與權、話語權，堅持“先補償安置，后實施征地”﹔明確被征地農民申請行政復議或者提起行政訴訟的權利，建立對市縣級政府違法違規征地行政問責制度，切實保障農民的合法權益。
王錫鋅認為，增加這樣的規定是極為必要的。當前一些地區征地補償出現的一大問題是在保障費用不足額、不到位的情況下就已經開始征地，使得被征地農民的利益無保障，生活受影響，引發一系列社會矛盾甚至是群體性事件。未來在制定進一步的征地補償條例時，還應該規定賬戶單列、專款專用、加強監督等具體辦法，以保証補償資金落實到位。
修正案草案還規定，征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法，由國務院制定。依照國務院制定的具體辦法，省、自治區、直轄市可以規定補償安置的具體標准。
王錫鋅說，土地管理法草案提供了基本的集體土地征收和補償框架性的原則，這是對國務院要制定的集體土地征收補償條例的指導性的上位法的要求，也指明了補償的基本方向。這些原則性的規定以及對國務院制定征地補償辦法的授權，標志著國務院征補條例的制定已經進入了實質性的關鍵階段。
中國社會科學院農村所研究員黨國英認為，土地管理法相當於土地領域的憲法和基本法，草案為國務院出台征補條例提供了指導原則。“土地征收也是一種生產要素流轉，要盡可能按照市場化的原則處理交易關系。至於補償標准，應該根據各地實際情況確定，不宜一刀切。”
